摘 要:新冠肺炎疫情防控阻击战中，社会保障制度作为国家治理体系的重要组成部分，在国家治理体系和公共卫生应急管理机制中发挥了重要作用。此次新冠肺炎疫情是一次公共卫生危机，也是对社会保障制度的一次考验，更是对国家治理体系和治理能力的一次大考。社会保障制度发挥了“稳定剂”“安全网”和“调节器”的作用，成为国家应对重大突发性公共卫生事件最为重要的治理手段之一。
关键词:国家治理 疫情防控 社会保障
【中图分类号】C91 【文献标识码】A
2020年是全面建成小康社会、脱贫攻坚决战决胜之年。正当全国人民为实现第一个百年奋斗目标努力之时，一场突如其来的新冠肺炎疫情席卷全国。此次疫情是新中国成立以来，传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，给社会公众的生命健康与财产安全以及社会发展造成了严重的威胁和不利影响。这不仅是一次重大的公共卫生危机，还是对社会保障制度的一次严峻考验，更是对国家治理体系和治理能力的一次大考。
从疫情初期新冠肺炎治疗药品和医疗服务项目全部纳入医保支付范围，到及时对在一线因履行工作职责感染新冠肺炎或因新冠肺炎死亡的医护及相关人员进行工伤认定，并发放抚恤金，再到慈善组织助力防疫，捐赠物资的管理、分配、监督等，已经彰显出社会保障制度作为国家应对重大突发公共卫生事件的治理工具的强大保障功能。疫情防控过程中，社会保障制度发挥了“稳定剂”“安全网”和“调节器”的作用，其与生俱来的互助共济、分担风险的原则在此次疫情防控中体现得淋漓尽致，也为疫情好转之后企业复工复产和经济恢复发展起到了“助推器”的作用。
我国抗疫斗争的初步胜利表明，社会保障制度在国家治理体系和公共卫生应急管理中具有其他制度无法比拟的独特作用。在未来的很长一段时间内，完善的社会保障制度是将危机转化为契机，进而恢复社会常态运行的有效工具。质言之，进一步加快完善中国特色社会保障体系，必将有力推动国家治理体系与治理能力现代化。
在新冠肺炎疫情防控中，社会保障制度的重要价值主要体现在以下五个方面。
及时出台突破常规、应急性医疗保障措施，确保患者免除治疗费用的后顾之忧
在疫情发生初期，国家医疗保障局就及时出台相关政策。1月22日，国家医疗保障局、财政部印发《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》，要求全国医保系统按照“两个确保”全力开展疫情应对与救治保障，确保患者不因费用问题得不到及时救治，确保定点医疗机构不因医保总额预算管理规定影响救治。1月27日，国家医疗保障局办公室联合财政部办公厅、国家卫生健康委办公厅发出《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障工作的补充通知》，将新冠肺炎疑似患者医疗费用、确诊或疑似异地就医患者医疗费用个人负担部分纳入“两个确保”。截至4月3日，国家医疗保障局已经陆续出台了18条医疗保障措施。根据现行法规和政策，从门诊留观到住院治疗，无论是确诊患者还是疑似患者，新冠肺炎患者都实现了“零自付”。
随着疫情蔓延到全球，境外输入成为防控重点。4月15日，国家医保局联合外交部、财政部、国家卫生健康委发布《关于外籍新冠肺炎患者医疗费用支付有关问题的通知》，外籍新冠肺炎确诊和疑似患者参加我国基本医保的，基本医保、大病保险应按规定支付，其余费用由患者个人负担。外籍新冠肺炎确诊和疑似患者未参加我国基本医保的，医疗机构应当先救治后收费，确保应收尽收；医疗费用由患者个人负担。参加商业健康保险的，由商业保险公司按合同及时支付。入境人流量特别大、输入型病例排查压力也更大的北京和上海，都明确了本地的做法。京沪对于境外输入病例，都是有医保的“零自付”，没有医保的个人自付，对困难人员视情况采取救助。
随着疫情防控进入常态化，8月17日，国家医保局公布《2020年国家医保药品目录调整工作方案》和《2020年国家医保药品目录调整申报指南》，意味着医保目录调整开始正式启动，包括新冠肺炎呼吸系统治疗药品等7种类型的药品有机会纳入目录范围。8月28日，国家医保局发布《国家医疗保障局对十三届全国人大三次会议第5326号建议的答复》，答复中表示，国家医疗保障局正在积极推动《医疗保障法》立法工作。建立以《中华人民共和国医疗保障法》为统领，配套出台若干行政法规和部门规章，形成独立完备的医疗保障法律体系，是深化医疗保障制度改革、推进医疗保障治理体系和治理能力现代化的必然要求，是解决医疗保障改革发展整体无法可依的必然选择。
及时对在一线因履行工作职责感染新冠肺炎或因新冠肺炎死亡的医护及相关人员进行工伤认定并发放抚恤金
新冠肺炎具有超强的传染性，致死率较高，且无特效药。并且其潜伏期一般为1—14天，大部分为3—7天，潜伏期同样具有传染性，这就给身处抗疫一线的医护人员、公安干警、社区工作者、媒体记者等“逆行者”的生命安全造成严重威胁，他们随时都面临着感染新冠病毒的职业风险。
1月23日，人力资源社会保障部、财政部、国家卫生健康委发布的《关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知》中明确指出，“在新型冠状病毒肺炎预防和救治工作中，医护及相关工作人员因履行工作职责，感染新型冠状病毒肺炎或因新型冠状病毒肺炎死亡的，应认定为工伤，依法享受工伤保险待遇”。这是在抗击疫情期间，对从事疫情预防和救治的医护及相关工作人员的特殊政策，体现了党和国家对医护及相关工作人员的人文关怀。总体上要遵循“相关行业的工作人员从宽认定，非相关行业的工作人员从严认定”的标准，能够有足够的证据，满足因工作原因在工作时间、工作场所内感染新冠肺炎或因新冠肺炎死亡的工作人员，即可灵活认定工伤。
“率先向身边人发出疫情预警信息”的武汉市中心医院医生李文亮，作为“吹哨人”，在这次疫情防控中不幸去世。武汉市人社局根据《工伤保险条例》及疫情防控期间的工作规定，作出武人社工险决字（2020）第010001号《认定工伤决定书》，认定李文亮作为医护人员在抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情工作中不幸感染并经抢救无效去世，属于《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定的“在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”情形，认定为工伤。根据核算，李文亮工伤保险待遇如下：一次性工亡补助金78.502万元、丧葬补助金3.6834万元。工伤保险为奋战在疫情防控一线的“逆行者”撑起了职业伤害“保护伞”，为他们的英雄壮举保驾护航。
发挥社会保障促进就业作用，减少失业负效应
新冠病毒具有高传染性、传染途径多样、传染路径复杂的特点，疫情导致企业延期复工复产，劳动者无法回到工作岗位，对劳资双方影响比较严重。由于疫情进行居家隔离而无法返回工作岗位或暂时失去工作机会的劳动者，面临收入骤减或失业的风险。疫情防控期间，就业社会保障制度作为反经济周期的“稳定器”，对保障因疫情而失业人员的基本生活、促进再就业、减少失业负效应、稳定社会秩序起着尤为重要的作用。
2月3日，人社部办公厅发布《关于公布失业保险金网上申领平台的通知》，切实做好疫情防控期间失业人员的基本生活保障，确保失业保险待遇按时足额发放。1—2月，共向219万人发放失业保险金61亿元，为领金人员缴纳基本医疗保险费13亿元。中小微企业抗风险力较弱，受疫情的冲击更大，劳动者面临的失业情况更为残酷。与此同时，874万名应届高校毕业生、农民工以及高风险地区的劳动者面临的就业压力也非常大。
此次新冠肺炎疫情的暴发，暴露出公共卫生服务体系在疫情防控、医疗卫生资源、突发性公共卫生事件应急管理等方面存在的诸多问题。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，“要加强公共卫生队伍建设，健全执业人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制”。疫情更加凸显公共卫生、社会医学与卫生事业管理、社会工作等相关专业人才在推进防疫抗疫体系和公共卫生体系建设中的紧缺性和重要性。中央和地方政府陆续出台了关于减轻企业负担、稳定岗位、减免缓社会保险费、失业保险稳岗返还、扩大硕士研究生和专升本招生规模、就业补贴、就业援助等大量政策及措施，借由“扩”“稳”“保”“促”“兜”等举措，纾解疫情对失业、就业造成的冲击，发挥就业社会保障的积极效应。
社会救助兜底保障困难群体的基本生活，守住最后一道安全网
在疫情防控期间，无收入、低收入群体、低保群体、流浪乞讨人员，以及因“封城”、交通管控或隔离无法返回工作岗位或失去工作机会的劳动者面临着严峻的生存危机。3月6日，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组印发《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》，指出要切实做好兜底保障工作，解决疫情防控期间部分群众面临的突发性、紧迫性、临时性生活困难。面对疫情带来的挑战，各地民政部门积极行动起来，及时足额发放各类补助，加大临时救助力度，对外来务工人员提供临时住宿、饮食、御寒衣物，并通过现金发放、实物救助的方式进行帮扶，同时为特困人员提供基本照料服务，符合条件的新冠肺炎患者、困难家庭则及时纳入了社会救助体系，将兜底的“安全网”编织得紧密且牢固。截至4月10日，全国共为6155.3万人次的困难群众发放了18.8亿元补贴，其中低保对象为5446万人次，特困对象639万人次，低收入家庭等其他困难群众70.3万人次。切实保障了困难群体的基本生活，不仅满足了其生存需要，更是守住了疫情防控期间社会保障的最后一道“安全网”。
社会组织积极响应，慈善事业助力联防联控
一场突如其来的疫情，点燃了社会大众的社会责任感，这不仅是对社会组织实战能力的检验，也是对慈善事业在国家治理体系中功能定位的考验。社会组织是社会治理的润滑剂，是慈善事业的组织基础。慈善事业是现代社会保障体系的有益补充，是推动国家治理体系与治理能力现代化的重要力量。作为不同于政府和市场的第三部门，社会组织在资源调配、人心向背、慈善捐赠、应急救助、志愿服务等特定领域内有着其独特优势，与政府、市场共同推进国家治理体系和治理能力现代化。在此次疫情防控中，中华慈善总会等各级社会组织接收了大量社会捐款、捐物，充分体现了社会组织在此次疫情防控中发挥的重要补充作用。全国登记认定的慈善组织超过7500个，截至4月23日，全国各级慈善组织、红十字会共募集社会各界捐款达419.94亿，接收抗疫急需物资达10.94亿件，691万名志愿者参与了35.9万个疫情防控志愿服务项目。社会组织在慈善募捐、社区联防、专业服务领域深度助力疫情防控，发挥了极大的扶危济困效用。
慈善事业是道德事业，公信力是其生命力所在。此次疫情的募捐行动，社会组织发挥出了强大的协调社会资源的能力，广泛动员社会力量以弥补政府和市场力量的不足，短期内募集数百亿元款物, 弥补了防疫物资的不足。这是社会组织继以往重大突发性公共危机及重大灾害救助工作以来，又一次接收募捐较为集中、任务繁重、影响深远的行动，但也有部分社会组织运行过程中暴露出公信力不足，信息披露不及时、不公开、不透明，物资分配不均等问题，损害了社会公众捐赠的热情。这也是我国社会组织加强法治建设、完善运行机制、提升专业素养的一个重要契机。现代慈善的魅力不仅仅在于捐款捐物，更在于在疫情防控常态化后，慈善事业可以持续在专业社会服务与人文关怀等方面发挥不可替代的作用。
在此次新冠肺炎疫情防控中,作为国家治理体系重要组成部分的社会保障制度，很好地扮演了社会“安全网”、民生“定心丸”、风险“减震器”的角色。新冠肺炎疫情不仅是公共卫生和公众健康风险，也带来了经济、政治、社会、文化等各方面的风险，而作为风险化解机制的社会保障系统，通过合理的制度安排，有效应对了各种不确定的、不可预见的风险。社会保障，这种逆风险性的制度安排，发挥了抵御、化解、防范重大突发公共卫生事件带来的社会风险的特殊功能，免除疫情为民众带来的后顾之忧，调动社会力量积极参与疫情防控，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程和公共卫生应急管理中作出了不可替代的贡献。疫情防控中采取的社会保障措施，体现了当前我国社会保障制度的发展成就和中国特色社会保障制度的优势，但也暴露出当前社会保障治理能力还存在着明显的短板，对现行的社会保障制度提出了新的挑战。我们应当积极将危机转化为提升治理能力以及完善社会保障制度的契机，在今后疫情防控常态化的进程中进一步加快中国特色社会保障体系的建设，推进国家治理体系与治理能力现代化。
【本文作者为山东大学政治学与公共管理学院教授、山东城镇治理与规划协同创新中心主任 ；山东青年政治学院政治与公共管理学院教师韩瑶对本文亦有贡献】
参考文献
[1]《习近平在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，人民网，2020年02月24日。
[2]郑功成：《应对疫情要更好地发挥社会保障作用》，《中国社会保障》，2020年第4期。
[3]王震：《新冠肺炎疫情冲击下的就业保护与社会保障》，《经济纵横》，2020年第3期。
[4]鲁全：《社会保障：疫情防控中的“逆行”制度》，《中国社会保障》，2020年第4期。
[5]王立剑、代秀亮：《重大突发公共危机事件中的社会保障应急机制》,《西安交通大学学报（社会科学版）》，2020年第7期。
责编：蔡圣楠 / 臧雪文
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