摘 要:作为城乡发展不平衡不充分的显著集合体，贫困地区农村人居空间在长时间发展过程中积累了大量的历史矛盾，成为乡村治理中的一大难题。在脱贫攻坚阶段，尽管不少村庄已经基本完成基础设施完善供给与生态环境保护修复等基础工作，但对于未来农村人居空间建设仍然缺乏长效、动态的反馈机制。为驱动农村人居空间的建设与治理迈向“内涵式、健康化”的新阶段，有必要认真审视农村人居空间的历史病根，更新人居空间治理逻辑。
关键词:农村人居空间 脱贫攻坚 乡村振兴 治理策略
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
中央实施精准扶贫政策以来，全国各地贫困人口、贫困村、贫困县陆续达到贫困退出标准。至2019年底，我国贫困人口已经减少到551万人，贫困村仅剩2707个，832个国家级贫困县仅余52个尚未实现脱贫摘帽，贫困人口、贫困村、贫困县退出率分别达到95%、98%、94%。然而不能放松的是，已摘帽的农村还面临着“后脱贫时代”乡村振兴与跨越式发展的新挑战。实现乡村振兴的一个基本目标，就是要提升农村人居环境，改善农村人居空间，建设生态宜居的美丽乡村。
农村人居空间是指我国农村地区人群生产生活的空间场所，主要包括农村居住空间、公共空间、生产空间及其周围建成环境。作为农村基层治理体系中的一环，农村人居空间治理是新时代乡村振兴的重要内容。然而，当前我国农村人居空间治理中仍存在一定的尚未解决的历史问题，同时还面临着新的问题。“后脱贫时代”如何实现有效的农村人居空间治理成为新时代乡村治理的重要内容。
新中国成立以来农村人居空间治理逻辑转向
自1949年以来，我国农村发展政策几经变革，农村人居空间建设与治理也发生了数次转型。新中国成立初期，我国颁布《中华人民共和国土地改革法》，全面推行农村土地改革，实现全国范围的农村土地私有制。至1952年《乡（行政村）人民政府组织通则》出台，农村人居空间治理权由传统农村宗族等自治组织向上移交至村行政组织。这一时期，国家主要关注农业发展，对于农村人居空间建设未给出明确指导意见。1956年出台的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》中提出，“在自愿、互助、节约开支和节省用地的原则下，有准备地、有计划地、分批分期地修缮和新建家庭住宅，改善社员的居住条件”，正式将农村人居空间纳入村庄治理范畴，推动农村人居空间从无序建设走向有序治理。进入新世纪以后，农村人居空间治理逐渐实现规范化、法治化、程序化。总体来看，我国的农村人居空间治理逻辑经历了如下演进过程：
从内生式治理转向公共化治理
新中国成立初期，我国农村仍然延续解放前以小家庭、宗族等传统社会组织为主体的“私有私治”治理模式，农村人居空间建设受村庄宗族化内生组织的管理约束。而后随着跨越宗族界限的村庄集体自治组织的建立，以及外部行政力量的干预，传统“静态—封闭”的农村社会系统转变为“动态—开放”的社会系统。特别是进入人民公社时期以后，村庄土地划归集体所有，农村人居空间治理转向以“公社”“村委会”等社会组织为主的集体治理逻辑。政府指导下的村庄集体组织成为农村治理主体，通过合理配置村庄有限的公共资源与公共产品实现村庄的小范围初级公共治理。
改革开放以后，农村事务不断复杂化、多元化，特别是农村公共环境与公共产品的供需矛盾加大，初级公共治理的体制机制失效等问题逐渐凸显，引起社会各阶层对于乡村治理问题的关注。2005年，建设部出台《关于村庄整治工作的指导意见》（建村[2005]174号），明确将村庄规划建设、农村人居空间治理划归村庄公共事务，进一步从政策、制度和法规层面推动农村治理逻辑向社会化、现代化公共治理模式转变。
从集体化治理回归私人化治理
新中国成立初期，为强化农村社会治理、加快农业生产，国家面向农村地区实施集体化，探索性尝试了互助社、合作社等集体化形制，并最终演化为人民公社。作为农村地区的管理组织与经济生产单位，人民公社垄断了农村生产生活资料以及发展资源的平均化供给，并通过农村土地集体化经营、农村住房与公共设施的建设管控，构建了农村人居空间治理的高度“集权体制”。而随着家庭联产承包责任制的实施，农村土地包产到户，农村人居空间回归私人财产，基于农户个体行为的私人化空间建设和治理成为农村人居空间治理的主导逻辑。新世纪以后，以新乡贤、能人、富人为代表的村庄精英成为村庄治理主体，主导了村庄人居空间建设与治理的话语权，进一步推动农村人居空间治理向私人化治理逻辑回归。虽然2005年的《关于村庄整治工作的指导意见》（建村[2005]174号）明确将村庄规划建设和农村人居空间治理划归村庄公共事务，但由于农村社会的话语权往往集中在部分人手中，仍极易形成一种私人（能人）主导的表面化的公共事务公共治理形态。
从粗放型治理进入内涵式治理
早期中国农村治理重点关注农业产业发展，对于农村人居环境建设缺少顶层建设与引导管控。尽管人民公社时期提出“改善居住条件”，但受限于当时国家的经济发展偏好，这一政策未能得到有效实施。改革开放初期，在城乡二元结构下，国家公共财政偏向城镇建设，对农村人居环境建设及公共产品的投入极为有限，导致农村基础设施投入不足，农村人居空间缺乏有效治理。而后在社会主义新农村建设时期，“村容整洁”成为村庄建设五大目标之一，村庄人居环境整治纳入村庄刚性管控内容。然而，这一时期仍局限于农村人居环境的表象层治理，对农村人居空间的生态、文化、风貌等内涵缺少统一把握。直到2017年乡村振兴战略的全面实施，推动着我国广大农村地区进入新的发展阶段，传统更偏向外在客观环境的粗放型空间治理不再能满足乡村振兴总体要求。伴随着《农村人居环境整治三年行动方案》与《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》的相继出台，农村人居空间治理逻辑转向以提升农村人居空间整体内涵为目标的治理路径。
我国贫困地区农村人居空间“病理现象”
习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。作为城乡发展不平衡不充分的显著集合体，贫困地区农村人居空间问题在长时间发展过程中积累了大量的历史矛盾，成为乡村治理中的一大难点。
农村人居空间的“基础病理”
城镇化进程的高速发展下，我国广大农村地区“农村病”日趋严重，长期以来的多维贫困则加剧了贫困地区农村人居空间的“病理现象”。早期农村社会经济发展的历史矛盾在贫困地区得到固化，并进而影响了贫困地区的有效治理。
聚焦于农村人居空间，其“基础病理”包括两点：
一是基础设施配套落后。由于贫困农村自身集体经济收益较少，其基础设施建设高度依赖上级政府的公共财政转移支付。而由于贫困现象的区间传导，上级政府的公共财政同样紧张，扁平化公共基础设施的投放缺少公共资金支持，导致贫困地区普遍面临着水、电、路、网等基础设施配套落后问题。根据调查，我国广大贫困村人均公共基础设施投资额仅为非贫困农村的35%左右，同非贫困城镇的差距为18.8倍。
二是生态空间破坏严重。一方面，基础设施落后直接导致农村生活污水、生活垃圾等处理率低下。据《中国扶贫报告（2017）》公布的数据，贫困农村生活污水无害化处理率不足8%，生活垃圾无害化处理率低于10%，转运率不足45%，均远低于其他地区平均水平。生活污染物的长期堆积严重污染农村生态环境，并进一步反噬农村人居空间，影响农村人居生活健康，降低人居生活舒适度与农村生态宜居性。另一方面，贫困地区生态敏感性普遍较高，但村庄人居建设行为缺少合理控制，严重破坏了脆弱的自然生态基底，对农村人居空间安全造成一定威胁。
农村居住空间的深度稀释
相较于非贫困地区，贫困地区农村居住空间的稀释特征更加显著。一方面，贫困现象加剧农村人口向外迁移，农村大量劳动力流向经济水平较高地区，以获取高额收益。调查发现，贫困地区农村劳动力外出迁移意愿比接近80%，造成农村居住空间因部分农户迁出而变得相对宽松，整体上呈现空间稀释现象。另一方面，贫困地区农村延续“私有私治”的治理逻辑，其住房建设行为缺少公共机构的有效监管，存在大量违规建设现象，导致农村居住空间呈现无序增长，进一步加剧了农村人居空间的稀释现象。
农村公共空间的功能失序
中国农村是乡土性的。基于宗族与民俗的内生性治理长期影响着农村社会经济建设，并形成以祠堂、广场等内生场所为中心的公共空间系统。而随着公共化治理体系的建立，传统公共空间式微，农村公共活动转向集体形制主导下的村委会等公共空间。而后，随着农业税取消、人地关系松绑和市场化交易行为的广泛介入，农村人居空间治理再次回归私人化治理，依托村庄集市、商店、理发店等私人商业空间形成新型公共空间。然而，由于贫困地区社会资本的滞后与政策实施的延时特征，其农村公共空间未能实现同步转型，总体上呈现出三类公共空间并存的时空叠加状态。
尽管复杂多样化的公共空间能够为农村社会、文化交往提供充足的空间场所，但也削弱了过去单一类型公共空间的社群凝聚、社会集散、公共交往等外部功能。同时，多类型公共空间增加了公共空间维护成本，在贫困这一前提下，很多农村地区无法实现有序维护与有效经营，导致公共空间利用率偏低，出现农村公共空间的功能失序并伴生环境品质低劣的现象。
农村文化空间的结构偏缺与空洞
长期以来贫困地区普遍面临着短期脱贫绩效考核要求，经济效益目标驱动下农村人居空间建设表现出“重经济、轻文化”“重外在、轻内涵”的粗放型治理特征，农村文化空间缺少有效供给，既不能满足贫困群众日益增长的精神文化需求，也不能满足乡村振兴战略的刚性目标要求，农村文化空间呈现结构性失衡状态。
首先是供给侧结构性失衡。贫困地区多为偏远民族地区，具有强烈的地域文化、传统文化、民族文化根植性。而政府自上而下的农村文化资源投放与文化空间建设缺少对地域乡土文化的有效链接，导致文化空间的村民认同感偏低，农村文化空间呈现供给侧结构性偏缺与失衡。其次是需求侧结构性失衡。随着贫困地区农村文化精英群体的向外转移，农村文化自主供给能力弱化，农村文化消费动力不足，一般性公共文化活动参与率较低，导致农村文化空间出现结构性空洞现象。
扶贫过程中农村人居空间“病理变化”
基于对滇西边境山区的长期调查发现，从农村人居空间角度来看，贫困村脱贫摘帽主要包括就地脱贫与易地扶贫两种路径。就地脱贫是对贫困户住房及农村人居空间进行就地整治、改造。易地扶贫则是开展贫困村整村搬迁工作，新建农村社区空间，实现农村人居空间的异地改造。两种模式互补，共同推动我国贫困地区农村人居空间治理提升。然而，在大规模脱贫攻坚过程中，尽管政府通过加大农村基础设施供给与生态环境保护，有效消解了农村人居空间的“基础病理”，但囿于短期脱贫考核的治理需求，为达到扶贫效益最大化，往往采用“先脱贫、后治理”的模式，缺少对农村人居空间深层病理的诊断，导致长时段积累的历史问题被进一步固化，同时也滋生了新的人居空间病症。
首先是农村居住空间稀释现象加剧。贫困户住房治理以原址改造、整治与易地新建为主，部分实施货币化转移安置。总体来看，农村居住空间得到有效修缮与补充。然而，在治理过程中，贫困村未能及时对空置、闲置、破败的旧有居住空间进行有效整合与腾退，导致农村居住空间面积被进一步扩大，而实际承载的农村居民人口却并未对应增加，进一步加剧了农村居住空间的稀释现象。
其次是农村公共空间失序格局固化。这类问题集中体现在就地脱贫村庄之中。就地脱贫村庄总体上并未打破过去贫困村三类公共空间并存的时空叠加状态，依旧延续旧有的公共空间序列及其空间格局。在脱贫过程中，内生式公共空间、集体制公共空间的统一修缮，私有化“新型公共空间”在村庄居住空间改造中的同步治理，均反映出针对脱贫指标与脱贫面貌的事务性特征，但对于脱贫后的未来发展，三类公共空间在大多数情况下并未形成明确的结构性互补关系。实际上，许多贫困乡村有着独特的乡土人文资源，在“后脱贫时代”的乡村振兴发展中成为可以深度发掘并形成具有一定外部影响的文旅资源，但农村公共空间的功能失序有可能被进一步固化，在内部社会心理层面、文化建构层面和维护经营层面带来消极影响，也可能影响到后续文旅发展的公共功能展开所需的空间配置基础。
第三是农村文化空间失衡状态扩大。现阶段我国精准扶贫主要关注经济产业、基础设施与生态环境三个领域，地域文化保护与传承未纳入脱贫考核的刚性评价指标，导致贫困村容易忽视地域文化空间的协同建设与治理。在政府文化供给缺失与村民文化低消费的共同作用下，农村文化空间存在价值被削弱，地域文化面临着空间载体缺失、实体化转换受阻的失衡状态。
第四是农村人居空间治理结构坍塌。这类问题集中体现在易地扶贫村庄之中。易地扶贫采取整村搬迁、统规统建模式，通过合理的规划建设，形成齐整的建设风貌、完善的基础设施、有序的空间肌理，有效治理了农村人居空间的基础病理现象。然而，新建设的农村社区仅仅是对农村居住单位的空间迁移，尚未建立起现代社区的组织、结构及其治理架构，而表面上的局部新环境面貌又掩盖了乡村整体空间治理的结构性问题。随着整村搬迁后的传统农村社会结构被打破，异地重构形成的社区治理结构尚无法实现农村人居空间的有效治理需要，急需对农村人居空间治理结构进行系统性重构。
“后脱贫时代”农村人居空间治理策略
脱贫，意味着摆脱落后的物质生产、生活环境与方式，跟上社会整体发展步伐，同时驱动农村人居空间的建设与治理迈向“内涵式、健康化”的治理新阶段。为此，有效把握农村人居空间治理中的历史病根，树立新的人居空间治理逻辑成为新时代农村人居空间有效治理的重要前提。
实施“健康化”空间诊治，强调“内涵品质”的农村人居空间治理重点
《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》将农村脱贫攻坚、农村人居环境改善、农村生态保护与修复、农村文化生活建设等作为新时代农村发展的重要内容。其实质在于推动新时代农村向“内涵化、品质化、文明化”转型升级。然而长期以来贫困地区农村粗放型治理模式缺乏对农村人居空间内涵品质的建设，所滋生的各类病理现象严重制约了农村人居空间的转型升级。为此，要实现已脱贫村庄后续的振兴发展，必须建立一套完善的空间健康检查机制，以对农村人居空间的各类病理进行“健康化”诊治，从而推动农村人居空间的内涵品质塑造。
首先是“基础病理”的动态反馈。尽管很多村庄在脱贫攻坚阶段已经基本完成基础设施完善供给与生态环境保护修复等基础工作，但对于未来农村人居空间建设仍然缺乏长效、动态的反馈机制。“后脱贫时代”应避免再次陷入粗放型治理模式，必须吸取其他地区农村发展经验，坚持生态保护优先的发展理念。同时，根据村庄发展阶段不断完善村庄设施供给，塑造一个健康的生态环境与健全的设施环境。
其次是“深层病理”的科学根治。对于稀释的居住空间，应进行农村空置用地的集中整治，结合宅基地改革制度进行建设用地腾退转换，在满足居民需求的前提下，实现农村建设用地集约化利用。对于失序的公共空间，应重新确立农村公共空间位序与补偿—替代关系，合理、弹性划分不同类型公共空间的职能，明确公共空间的维护与治理主体及其责权利关系，提升公共空间使用率与村民公共事务参与度，同时为乡村振兴与可能的文旅产业发展提供功能拓展的弹性空间基础。对于失衡的文化空间，则需要根植地域传统文化，并结合农村文化需求结构与乡土文化的民族性、地域性、在地性和共同参与性特点，合理共建、有效增加农村文化设施与空间建设，以促进传统地域文化回归的方式推动乡村文化事业的兴盛与发展。
跨越“私有化”治理陷阱，树立“共有共享”的农村人居空间治理观念
共有，不是剥夺农民的财产权利，而是一种人居空间共同享有的价值观念。过去我国农村一直延续“私有私治”“私有公治”“私有共治”等空间治理逻辑，缺少对于私有领地内的空间建设的有效监督，导致村庄内部建设呈现无序状态。而“私有制”在确立村民财产权的同时，也造成了私人空间与公共空间的领域分割，导致农村公共空间陷入空间治理上的“公地悲剧”。事实上，农村人居空间是一个既包含私人化居住空间，也包含公共化的文化空间与社会交流空间等的复杂空间系统，其空间肌理、风貌、尺度、设施等要素建设都必须面向全部社会成员综合考虑。为此，脱贫后的乡村（尤其是易地新建社区）应该主动跨越“私有制”治理陷阱，树立“人居空间共有共享”的价值观念，摈弃传统公私分离式治理路径，实施面向全部社会成员的农村人居空间公共化治理。
推动“契约化”社区建设，走向“共建共治”的农村人居空间治理逻辑
现代契约理论认为，作为村庄公共事务，农村人居空间治理是基于程序正义的农村社会成员间达成的一种“共识行为”。达成“契约平等”是农村人居空间治理发挥公共事务属性的重要标志。为此，“后脱贫时代”农村人居空间治理应在树立“共有共享”理念基础上，秉持“契约化”精神，达成“共建共治”的农村人居空间治理逻辑。考虑到传统乡村的人情社会特点，这种“契约化”不一定要求是标准的契约文书，可以是口头协议记录，也可以是约定俗成的村庄规矩，但必须获得全部社会成员的认同。
共建共治，是强化“契约化”社区建设的制度保障。“共建”意味着人居空间的集体营造，提倡多元主体共同参与乡村人居空间的总体发展目标与具体项目的筹划、建设过程，其核心在于建立一个多元主体合作共建的协商机制。“共治”则意味着治理权力的公平分配，实质是实现“全社会成员的治理平权”。实践证明，农村人居空间治理必须建立在共建共治的基础上，才能实现空间使用绩效的最大化。对于脱贫村庄而言，在脱贫过程中积累的基层政府信任与社会认同为社区共建共治奠定了良好的制度基础。同时，脱贫后村民的主体行为能力获得释放，在收获生活更新、环境更新、技术更新、信任更新过程中积累了观念更新以后，能够以更大的积极性，更有效地参与到空间建设与治理中来。集合村集体、村民、政府等不同治理主体，以及精准脱贫中获得的外部力量等多元能力，均衡多元主体能力与利益差异，建立农村人居空间健康化诊治、规范化建设、内涵式治理的制度框架，有助于形成农村人居空间治理的最大合力。
【本文作者为华中科技大学建筑与城市规划学院教授；华中科技大学建筑与城市规划学院博士研究生李彦群对本文亦有贡献】
参考文献
[1]陈淑鹏、戚红年：《浅析乡村振兴背景下的农村一二三产业融合发展》，《江苏城市规划》，2020年第2期。
[2] 何玲玲、黄广宇：《乡村振兴视阈下少数民族地区的深度贫困治理维度分析》，《泰山学院学报》，2020年第1期。
[3] 姜孝贤：《营商环境结构化治理：理念、逻辑与进路》，《黑龙江社会科学》，2020年第2期。
责编：罗 婷 / 李 懿
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