摘 要:现代社会越来越离不开新兴科技，对科技的发展提出了更高要求，寄予了更多厚望。但是科技发展也带来了一些未预期的风险。“以人为中心”揭示了科技风险治理变革的要求。公众参与科技评价与决策的治理模式不仅可以降低公众对“专家统治”在科技决策方面的反对声音、提升决策正当性，更可以弥补专家知识体系中的不足，从而让科技研发与创新走向民主治理的程序。
关键词:新兴科技 风险 治理 公众参与
【中图分类号】C934 【文献标识码】A
随着新一轮科技革命和产业变革加速演进，人工智能、大数据、物联网等新技术新应用新业态迅猛发展，正在深刻改变人类生产方式、生活方式以及思想观念。埃森哲公司2020年技术展望消费者调查显示，56%的中国受访者认为技术在其日常生活中扮演着重要角色，或者几乎彻底渗透进其生活的方方面面。此外，31%的中国受访者表示，技术已经完全融入了他们日常生活的方方面面，他们甚至将技术视作自身的延伸[1]。这说明人们对新兴科技发展赋予了很大期望，但与此同时技术进步也引发了越来越多的担忧和质疑。各国政府在不遗余力推动新兴科技发展的同时，也将面临下一个挑战，即如何应对科技给人类社会带来的巨大风险。新兴科技的风险与价值对立统一，既不能过分夸大，更不能视而不见。
新兴科技的风险认知与社会接纳
纵观人类历史，技术发展对人类经济增长和社会进步所起的作用是巨大的。在传统社会（pre-modern）中，人们主要生活在“自然威胁（natural threat）”之下，从而形成了“命运不可抗拒”的观念。17世纪中后期发源于欧洲的启蒙运动，使人类进入了“现代社会（modern society）”，传统社会的自然威胁被扼制，人们通过学习科学、技术，建立健全资本体制与民主制度，来改善自己国家的生活条件，从而也改变了自己传统的生活方式[2]。尤其是近一两个世纪以来，技术的发展已成为推动国家经济增长的主要因素。人们期望技术无限的发展可以带来物质上的无限增长，并促进社会、文化和道德的巨大进步。
然而，自二十世纪后半叶起，现代科学技术负效果的不断积累，使人们无限度追求技术发展的传统观念受到了巨大冲击，曾被认为是“社会发展决定因素和根本动力”的科学技术正在成为当代社会重要的风险源之一。德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）认为，在科学技术高速前进以及全球化迅猛发展的时代，人的理性力量已经无法完全控制自然和社会，使人类社会有秩序地、有规则地发展，我们现在正生活在一个与现代化社会完全不同的“风险社会”之中。
“风险社会”中的“风险”主要是指“被制造出来的风险”，是我们不断掌握的知识对世界产生影响并进而导致的风险，是在我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险。英国社会学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）曾概括了这样一幅现代性的“风险景象”：一是高强度意义上风险的全球化，例如核战争对人类生存构成的威胁。二是突发事件不断增长意义上风险的全球化，如全球化劳动分工的变化。三是来自人化环境或社会化自然的风险。四是影响着千百万人生活机会的制度化风险环境的发展，例如投资市场。五是风险意识本身成为一种风险。六是风险意识分布趋于均匀，许多危险已为广大公众所了解而变得熟视无睹。七是出于专业知识的局限性，遇到问题就采用专家原则的风险。[3]
在现代科学技术的发展过程中，“专家统治”模式（依赖专家学者或科技官僚提供理性、科学的政策评估，以供政治精英决策的运作模式）在国家政治体制中的兴起与成型是十分自然的现象。德国思想家哈贝马斯将这种专家应邀提供专业咨询、政治精英做决策的社会称作“决策主义式”社会。然而“专家统治”在健康、生态与食品污染的风险评估与管理上，往往强调实证性，试图排除非科学理性的社会价值或政治干预 [4]。传统的科技决策将公众视为“无知”的对象，“知识”则是来自专家与技术官僚，这形成专家与官僚合作的专家政治体系。虽然长期以来，以实证主义为基础的科学风险评估观点是世界各国进行科技决策的主流范式，但这种旧的风险应对方法和机制更多注重于事后的救助和弥补，已经难以应对当前新兴科技应用引发的种种争议和隐忧，新兴科技的风险治理范式需要重新构建[5]。
为此，学术社群必须致力于开放权力结构，打破资源垄断，接纳另类的知识观点，邀请公众共同参与知识生产。这就要求我们对风险控制和管理机制进行相应调整，建立起双向沟通的“新合作风险治理”模式，在政府、企业、社区、非营利组织之间构筑起共同治理风险的网络联系和信任关系，建立起资源、信息交流与互补的平台。这样才能充分动员一切社会力量，共同应对未来可能发生的风险。
新兴科技决策应当加强公众参与
科技决策应重视公众风险沟通与风险感知
一个国家的风险决策体制如果不能与时俱进，将使风险持续累积、迅速攀升，形成有可能导致全社会崩溃的系统性风险（systemic risks）。从技术的路径依赖（path-dependency）的观点来看，一旦新兴技术被大规模推广和采用，便会产生锁定（lock-in）效果。也就是说，当技术在市场中渗透后，政府才可能因负面外部性问题关注科技风险，此时的管制将面临极大阻力。面对如此不可逆、具有高度不确定性的全球化风险巨变，人类社会应该建立一种全新的科技治理机制。
21世纪初，欧盟在其《欧盟治理白皮书》（The White Paper on European Governance）中就主张科技决策应重视公众风险沟通与风险感知，以确保得到公众信任。其中四个科技决策与风险治理原则分别为：责任性（Accountability）、可接近性（Accessibility）、透明性（Transparency）、参与性（Participation）。
2002年，世界卫生组织 （WHO） 在《关于电磁场风险沟通的建议》（Establishing a Dialogue on Risks from Electromagnetic Fields）中指出，科技风险沟通模式应涵盖科学证据（风险评估）、公众关切（风险感知）、以及政府政策（风险管理）三层面[6]。风险评估虽是以科学证据为基础，但风险感知的程度会受到种族、性别、教育程度、社会政治与当地文化等因素的影响。因此，需要大量的双向沟通和反馈，以公众能理解的语言来陈述科学证据，既不能过度简化，也要避免过多的专业术语。风险事件产生的涟漪效应（Ripple Effects），会由受影响的个人逐步扩大至社区、专家团体、利益团体，最终演变为重大的社会议题。[7]
公众参与决策是现代治理理论的重要内容
公众参与决策源于上世纪70年代，它有助于改变传统的“强国家、弱社会”状况，使国家与社会的相互塑造成为可能，并通过构建国家与社会之间的互动网络，推动实现公共政策制订中的纵横协调。
治理理论的兴起更深入拓展了国家与社会关系的分析架构。治理概念的提出意味着政府组织已经不是唯一的决策主体，在治理过程中，传统的单一的自上而下的统治模式，转变为注重上下互动、纵向合作及相互沟通协商的多元模式。显然，合理的公共决策程序应保证公平地、充分地听取各种声音即各种利益共同体的声音，并在此基础上做出最合理的选择。合理的公共政策制定程序不一定能保证最后的政策是“最好的”，但至少是“较好的”，因为程序是合理的、公平的。
国外学者进一步提出了“科技民主”理念，认为承担社会整体风险责任的主体并非仅是专家，而是全体社会，因此科技的发展应符合社会分配的正义性、政治决策的正当性和社会秩序的安定性要求。“科技民主”理念打破了“专家”与“普通大众”之间的界限，提倡专家的意见只是社会总体决策的参考，公众应当具有参与科技决策的权利，这也为新型科技决策范式的兴起奠定了理论基础[8]。
公众参与科技决策的路径
在新型科技决策过程中，公众应如何有效参与呢？在西方发达国家，科技评估（technology assessment）及前瞻（foresight）常被用于突破创新瓶颈并指引相关政府部门、企业、学界、公民与消费者的行动，致力于纳入利益相关者以阐述整体社会需要（societal needs）。欧盟第六期和第七期的框架计划以及“地平线2020计划（Horizon 2020）”中的“科学与社会、科学为社会（Science with and for Society）”关键任务目标中均强调研究人员、学术界、工业界（包括中小企业）、民间社会组织以及公众共同设定可能的未来“负责任的研究与创新”活动的发展情景，以及这些活动如何通过科学和社会被感知。
除了强调公众参与以及风险沟通、风险感知的重要性，欧盟亦表示科技评估应纳入多元性、多层次性、多样性的专业知识与内涵（diversity of expertise），这涵盖了两种层次，第一种为扩大化与多元化风险评估领域，即风险评估不应仅仅是科学审查，更应包含社会、经济、性别、环境、法律、文化等各个层面，以完整评估科技争议衍生的一系列社会影响；第二种为扩大化及多元化风险评估的专业知识以及参与者，也就是在民主化与透明公开的原则下，评估委员会应包含技术官僚、业界专家、持批判与不同意见的反对专家（against-expert），并且纳入“常民知识（lay knowledge）”以及“本地知识（local knowledge）”，以突破或补充科学风险评估。在此背景下，欧盟不仅要反思过去，进一步了解其面临的不稳定性和风险，还要提供机会，积极促进建立更具包容性、创新性和反思性的社会，从而加强专家、决策者和公众对于“负责任的研究与创新”的理解、吸收与传播。
尽管人们希望在公共政策的制定过程中可以做到“没有人是局外人”，但新兴科技发展具有高度专业性，必须具有特定资格条件才有参与决策的可能，因此扩大公众参与科技决策目前仍处于小规模的实验阶段。在科技与民主的对话中，科技讲求速度，民主要有温度，接地气的创新政策就应该结合二者诉求，提高科学技术发展的民主含量，打造兼具速度与温度的政策。在将科技视作国之利器的大背景下，政府更应重视建立健全公众参与科技决策和风险沟通的机制，通过社会学习（social learning）以及开放与民主的社会对话，调和科技决策与社会争议，重塑政府、专家学者、公民团体之间的信任，建构伙伴关系，以应对全球化风险与科技不确定所造成的潜在影响[9]。
“以人为中心”是新兴科技治理的重要趋势
每年Gartner公司发布的技术成熟度曲线（Hype Cycle）都是科技产业界的风向标。2020年，Gartner发布了10大科技趋势的预测（Gartner Top 10 Strategic Technology Trends for 2020），指出以人为中心的智能空间（people-centric smart spaces）是用来组织Gartner2020年重要战略科技发展趋势并评估其带来的主要影响的核心结构。智能空间是一个人与科技系统能够在日益开放、互联、协调且智能的生态中进行交互的物理空间。人、流程、服务及物等多项元素在智能空间汇聚，创造出沉浸度、交互性和自动化程度更高的体验。Gartner认为，人将是智能空间的核心，应将以人为核心逐步外延到设备、工具、应用、边缘计算等领域。
“以人为中心”揭示了科技风险治理变革的要求，开放性、透明化和强化沟通的方式应被带入新的决策范式之中，以取得社会信任和强化决策正当性。在科学技术尚未成熟的早期发展阶段，受制于知识复杂性与不确定性，专家学者对于科技风险的评估持有不同的看法，面临知识局限性的问题。与此同时，公众参与科技评价与决策的治理模式逐渐受到重视，其目的不仅在于降低公众对“专家统治”在科技决策方面的反对声音、提升决策正当性；更重要的是，公众对于自身所处的社会脉络所具备的敏感度与知识在很大程度上能弥补专家知识体系中的不足，从而让科技研发与创新走向民主治理的程序。
基于以上分析，我们认为，在推动科技发展过程中，一方面要提高公众的科学素养，激发公众参与或支持科技事业发展的热情，另一方面要通过“负责任的创新政策”，引导新兴科技向更全面的层次发展，以保障科技发展在整体实现过程中能够与人的全面发展更好地结合起来，从而创造出更大的发展空间。
【本文作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授；本文系国家自然科学基金面上项目“不确定性视角下我国早期阶段风险投资行为研究”（项目编号：71573174）阶段性成果】
注释
[1]《埃森哲技术展望2020：企业如何破解技术冲突困局》，https://www.accenture.cn/cn-zh/insights/technology/technology-trends-2020，2020年2月12日更新。
[2]谈毅：《面向公共决策的技术评价范式与演变过程》，《公共管理学报》，2005年第1期，第29—36+92页。
[3]【英】安东尼·吉登斯著、田禾译：《现代性的后果》，南京：译林出版社，2000年版，第17—18页。
[4]Wynne B. Technology, risk and participation: On the social treatment of uncertainty[J]. Society, technology and risk assessment, 1980: 173-208.
[5]Renn O, Graham P. Risk governance: Towards an integrative approach White Paper. Geneva: International Risk Governance Council[J]. 2005: 1-157.
[6]World Health Organization. Radiation, Environmental Health, World Health Organization. Establishing a dialogue on risks from electromagnetic fields[M]. World Health Organization, 2002: 1-41.
[7]Slovic P E. The perception of risk[M]. Earthscan publications, 2000: 280-285.
[8]Hennen L. Why do we still need participatory technology assessment?[J]. Poiesis & Praxis, 2012, 9(1-2): 27-41.
[9]周桂田：《全球化风险挑战下发展型国家之治理创新—以台湾公民知识监督决策为分析》，《政治与社会哲学评论》，2013年第44期，第65—148页。
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