摘 要:随着大数据、人工智能、低轨卫星互联网、量子计算等前沿数字技术的发展，其“双刃剑”效应也日渐凸显，一方面推动了生产力发展，另一方面也为国家治理带来了一系列挑战。因此，需要从国家治理制度设计的高度出发，加强其赋能的一面，限制其耗散的一面，将前沿数字技术创新和发展导入赋能国家治理的轨道。
关键词:前沿数字技术 国家治理 赋能
【中图分类号】G30 【文献标识码】A
近年来，大数据、人工智能、低轨卫星互联网、量子计算等前沿数字技术在促进生产力发展的同时，也给国家治理带来了严峻挑战。前沿数字技术变革一方面正在完善国家治理体系并赋能国家治理，另一方面却不仅“耗散”了传统治理结构及其相关制度安排，而且给相关立法、公共政策以及社会伦理等提出了新命题。如何充分发挥前沿数字技术在赋能国家治理、创造国民福利盈余等方面的积极作用，科学规避冲击，是新时代国家治理的新命题、新要求。
前沿数字技术创新发展带来的治理挑战
大数据技术的“双刃剑”效应日渐凸显，数据监管如何平衡发展与安全成为新课题
作为数字经济发展和繁荣的核心要素，数据为经济社会的数字化转型和公共服务效率提升提供了引擎，但其破坏作用也不可小觑。其中，“剑桥分析”事件开启了大数据应用于政治营销的先例。2016年美国大选期间，特朗普竞选团队聘请剑桥分析（Cambridge Analytica）公司将8700万脸书个人用户数据用于精准绘制用户心理特征和政治倾向等“个人画像”，这些数据涉及用户的出生日期、地理位置、登录日志、教育背景、政治和宗教信仰、社会关系网络、个人兴趣、日常活动等，进而帮助特朗普团队制定有效的竞选策略，投放政治广告，影响选民投票。不可否认的是，这些举动的确在一定程度上左右了美国大选的最终结果。随后披露的信息显示，剑桥分析除涉足美国大选外，还至少参与了尼日利亚、肯尼亚、捷克、印度和阿根廷等国家的200多场选举。除此之外，隐私泄露和个人信息滥用事件多发频发，跨境数据流动和各国数据监管政策，如欧盟的《通用数据保护条例》、美国的《云法案》、我国的《网络安全法》之间的冲突也此起彼伏。
人工智能正在强劲触发并推动新一轮科技革命和产业变革，给国际竞争、科技伦理、法律规则带来严峻挑战
当前，人工智能已经在数据积累良好、工作程序规范的医疗、金融、安防、物流和教育等行业投入使用，并取得了骄人成效。但是，随着人工智能、大数据以及算法之间所形成的“喂养”关系越来越紧密，一些前所未有的风险开始显现。例如，“深度伪造”技术被恶意用于炮制政治谣言、捏造虚假信息、制造虚假新闻，频繁突破伦理底线，增加了网络内容监管的复杂性，带来了网络政治安全和意识形态安全风险。其所导致的社会危害是系统性的，并且会沿着互联网、社交网络扩散，从而扭曲民主对话、操纵选举、降低公共政策的社会预期、侵蚀社会信任、制造并加剧社会分裂、损毁特定军事或情报行动及能力、威胁正常的经济和社会秩序，乃至破坏国际关系等。
5G、低轨卫星互联网等新技术的应用加大了网络信息监管的复杂性和不确定性
5G具有高速率、低时延、广覆盖等特点，数据传输方式、存储方式等发生了重大变化，信息传播方式多样且去中心化。随着5G大规模进入商用阶段，短视频、高清视频、虚拟现实、增强现实等新业务愈加普遍，导致有害视频的监看发现、解析识别、处置清理等面临极大挑战和更高成本。以“星链”（Starlink）计划以及“柯伊伯”（Kuiper）星座计划等为代表的低轨卫星互联网竞争已经拉开了序幕。由于近地轨道频率资源奉行“先到先得”原则，加之低轨卫星间链路以及落地的信关站可以穿透网络空间的监管边界，低轨卫星互联网星座商业化发展的不断加速，不仅可能使追赶者失去在低轨卫星互联网领域的话语权，而且也会给国家主权带来新的挑战。
区块链和量子计算等新技术的发展在释放技术红利的同时也带来了风险
区块链在技术上的新奇之处在于，它可以让人们对一个分布式账本的真实状态达成共识，成为“无需信任的共识引擎”。这个分布式账本可以记录交易、合同、产权，在每个网络节点上都保存一份副本，并且存在一种安全加密和经济激励加密机制，以确保所有参与者对账簿的真实状态达成共识，无需信任某个集中节点或权威机构。从合约的角度看，分布式账本记录了谁（或什么机构）拥有什么、谁（或什么机构）同意了什么、以什么来计算等共识，同时记录所有有价值的交易，从而改变了交易机制，极大降低了交易成本，成为创造经济效率和繁荣的先决条件。但是，有不法分子打着“区块链”的幌子，从事营销传销、金融欺诈等非法行为，诱骗不明真相的网民参与，致使近几年来P2P暴雷事件频发多发，严重破坏了经济金融秩序，增加了金融安全风险。量子计算、量子通信在理论上具备无条件的安全性，能突破现行计算构架的算力瓶颈，从而开辟新的计算时代和通信时代。但是，谷歌提出的“量子霸权”一旦投入编解码应用，现行编解码体系将遭遇前所未有的危机，甚至可能被颠覆。
国际环境变化始料未及，远远超出预期
中美关系紧张、新冠肺炎疫情全球大流行等给前沿数字技术创新和应用带来了重大影响。2020年8月5日，美国国务卿蓬佩奥假借保护美国公民隐私和美国公司敏感信息之名，宣布发起针对中国的“清洁网络”计划，这预示着美国单边贸易霸凌行径对我国信息科技的打压进一步升级为“数据脱钩”。同时，新冠肺炎疫情全球大流行加速了数字技术创新应用发展的深度和广度。作为互联网应用大国和数据大国，我国在面对美国贸易战、科技战的过程中，表现出了强劲的技术创新韧性，并在世界范围内率先取得了抗击新冠肺炎疫情的重大战略成果，其中数字化抗疫发挥了关键作用。面向未来，我国前沿数字技术发展如何立足自主研发，加快核心技术突破，培育非对称性“杀手锏”，如何深化国际合作和交流，解决基础性、通用性技术问题，降低供应链单线、单点阻断的风险，确保供应链、产业链安全，构建和提升国内国际双循环发展的配置资源能力，成为亟待解决的问题。
技术的本质：赋能还是耗散？
美国著名经济学家布莱恩·阿瑟（W. Brain Authur）在其2009年出版的《技术的本质》（The Nature of Technology）一书中敏锐地指出：“技术是万事万物深层秩序的一个重要组成部分。但是，我们的潜意识对奴役我们天性的技术与解放我们天性的技术作出了区分。我们或许不接受抑制我们天性的技术。我们是人类，并且我们不只是需要经济舒适感。我们需要挑战，我们需要意义，我们需要目的，我们需要与天性同在。技术在哪里将我们与上述需求分离，它就会在哪里走向终结；反之，技术在哪里增强上述需求，它就会在哪里不断成长，并体现我们的天性。”很显然，技术治理必须遵循解放人类天性以及为人类赋能的发展方向。
意大利创新经济学家乔凡尼·多西（Giovanni Dosi）认为，作为信息、知识、程序、人工制品和中间产品投入的组合，技术具有四个方面的重要特性。一是技术在使用过程中是非竞争性的，一个经济行为者使用某种技术并不能降低其他行为者使用同种技术的能力。二是技术应用与信息应用一样具有内在的不可分割性。三是当特定技术发挥作用时，该技术实际上已经得到社会化利用，其所耗费的高昂前置投入成本已经被后期重复利用该技术的低成本所淹没。四是技术的使用受制于收益非递减规律，有时候遵从收益递增规律。也就是说，信息和知识不会因技术进步而蒙受无形损耗。在多西看来，技术进步是在企业发展、产业变革和经济增长方式演化的框架下进行的，针对新技术治理的衡量标准取决于其是否有利于企业创新和解决问题的能力，是否有利于产业发展和转型，是否有利于改变市场交易方式、市场容量以及增强竞争力，以及是否有利于建立技术和制度变革驱动的宏观经济发展进程。
近期，关于数字技术能否真正促进经济增长、增强国民福利盈余引起了宏观经济学家及增长理论家们的关注。技术悲观主义者罗伯特·戈登（Robert Gordon）认为，数字技术并没有像想象中那样带来劳动生产率的提高，“枝头低垂的果实已经摘尽”。但诺贝尔经济学奖获得者迈克尔·斯宾塞（Michael Spence）却认为，数字技术正在深刻地变革着经济和社会，在健康、教育、协作方式等领域所产生的影响极为深远，这种影响多维且复杂，应该衡量和区分其积极和消极的影响，以便为公共政策制定提供指南。
麻省理工斯隆管理学院教授埃里克·布林约尔松（Erik Brynjolfsson）认为，免费数字技术和产品给人们带来了显著的国民福利，但这些福利盈余是传统GDP衡量方法无法捕捉的，如搜索引擎、社交网络、在线音乐等为居民创造了难以度量的巨大价值。根据他的测算，仅一家知名社交网络在2004—2017年间就使美国GDP年均增速提升了0.1%。但值得注意的是，因快速的技术迭代，某些数字产品不但无法被GDP捕捉，反而会降低GDP，比如智能手机导致计算机、电视机、数码相机以及导航终端等产品的销量剧烈下降，从而降低了GDP。布林约尔松认为，以人工智能等为代表的新一代通用目的技术带来整个社会互补性投资的增加，但这些投资通常是无形的，在这些新技术导入的初期，其生产率增长会被低估，当这些无形投资伴随着人们适应能力的增长产生收益时，生产率增长会显现出来且容易被高估。因此，他认为前沿数字技术所带来的生产率增长是一条J型曲线。
诺贝尔经济学奖获得者威廉·诺德豪斯（William D. Nordhaus）认为，人们乐观地以为计算技术、人工智能等数字技术的快速变化将会跨越某些边界或“奇点”，进而全面加速经济增长。但是，虽然计算技术、人工智能可以完成许多常规工作，非常规工作却不那么容易被编程且它们会随着时间的推移和经济环境的变化而演化。“如果我们将这个具有潜在超级智能的世界看作是人类和机器之间的竞争，那么我们肯定需要一个人类团队来考虑如何保护人类免受机器的伤害。”技术与人之间的可替代性程度就将决定“奇点”的到来。诺德豪斯认为，只有当信息投入或产出在整个经济的投入或消费中所占的比例上升时，信息和计算技术才可能会主宰整个经济。根据过去的经验，通过在人工智能与人力之间实施替代测试，“奇点”远未来临，大约还需一个世纪的时间才有可能达到增长的“奇点”。从经济增长和生产率增长的角度来看，我们必须对数字技术促进经济增长的积极效应严肃地加以甄别并因势利导，必须通过增加互补性投资来改变整个社会的资源配置，以便防止数字技术耗散经济增长所导致的“挤出效应”。
校准前沿数字技术赋能国家治理的“仪表盘”
前沿数字技术是一把“双刃剑”，既可能赋能国家治理，也可能耗散国家治理。我们必须注意到，技术创新、需求变化和制度变革是密切互动的过程，前沿数字技术与国家治理之间的互动会决定未来国家治理结构及相应制度安排。未雨绸缪，防患于未然，需要我们加强其赋能的一面，限制其耗散的一面。因此，从现实出发，特别是由于大数据、云计算、人工智能、区块链、低轨卫星互联网、量子计算等前沿数字技术仍处于发轫期，我们必须从国家治理制度设计的高度出发，将前沿数字技术创新和发展导入赋能国家治理的轨道。
建立跨政府部门的数字技术治理联动机制
技术赋能不应该固化政府部门的法定权责边界，而应该从标准兼容、数据共享、测试仿真、创新适应、协作联动、安全可信的角度建立数字技术治理规则。高度重视互联网社会化普及后，根据政府部门与商业主体在数据搜集、处理、存储和利用等环节的能力差异，特别是数据占有量方面已经出现的“反向剪刀差”，建立商业部门向公共部门提供规范化数据接口的规定，从而保证公共政策的制定能够满足社会预期。政府部门应定期发布数字技术应用指引，保证数字技术的创新和应用赋能国家治理，实现公共价值。
完善数字技术赋能国家治理的法治体系
加快修订数字技术赋能国家治理的法律法规，扩大现行法律法规的适用范围，完善相关的司法解释，特别是加快制定《数据安全法》《个人信息保护法》《跨境数据流动监管法》《人工智能伦理准则》等法律法规。严格执行《国家安全法》《网络安全法》和《民法典》，保障行政执法程序的规范和公开透明，加强部门执法合作和数据共享，形成执法合力。
深化数字技术赋能国家治理的试点示范
新冠肺炎疫情全球大流行加速了数字技术赋能国家治理的创新应用。在此背景下，应及时总结数字技术在公共卫生、应急管理、民生服务等领域所取得的治理经验和教训，激浊扬清，整合和构建国家大数据融合治理平台，建立包含数据采集聚合、数据流动交易、数据开放运行、数据安全治理等环节的全流程标准规范体系，将数字技术赋能国家治理的领域逐步向自然资源监测、生物多样性以及环境保护、养老救助、社区治理等领域延伸。
开展人工智能社会治理试验
面向第三代人工智能——知识、数据、算法和算力的集成，特别是深度机器学习、推理、建模和辅助决策能力，针对目前互联网超级平台存在的滥用市场垄断地位、不正当竞争、过度索权、侵害消费者权益等行为，建立国家算法监管平台，防止互联网超级平台之间的“算法串谋”以及利用算法“套牢”消费者。
促进各类政策间的协调配合
重点推进技术研发创新政策、产业政策、知识产权、标准和专利政策以及消费者权益保护政策之间的协调配合。建立国家技术研发创新政策的多目标评价体系；技术迭代与产业转型的匹配适应必须有利于促进经济增长和全要素劳动生产率的提高；知识产权保护、标准和专利政策要与消费者权益最大化相适宜；积极实施标准化战略，以标准助力创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。
完善面向数字技术赋能国家治理的国民教育体系
加快调整和改革现行高等教育和职业教育的课程体系、教学模式，依托互联网平台，设置面向大数据、人工智能、区块链等前沿数字技术的开放教育课程。强化科研机构、高等院校和职业高等学校与知名互联网企业、独角兽企业间的合作，增加大众参与数字技术的现场模拟，倡导沉浸式体验，提高公众数字化生存技能。加强各级领导干部和公务员的数字素养培训，强化数字思维、底线思维和风险思维，提高对数字技术的领悟能力和驾驭能力。
加强数字治理的国际交流和合作
面向国内国际两个大局、网上网下两个场域，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，加强数据治理和数据监管政策立法的国际交流和合作，分享成功经验，促进国际数据治理规则的开放、包容和趋同。特别是将“防止前沿数字技术应用造成以邻为壑的单极化”提上优先议事日程。
【本文作者为北京师范大学政府管理学院教授】
参考文献
[1]Brynjolfsson, Erik, Daniel Rock, and Chad Syverson （2020）. The Productivity J-Curve: How Intangibles Complement General Purpose Technologies. American Economic Journal: Macroeconomics. Vol.12（4）.
[2]Nordhaus, William D. （2020）. Are We Approaching an Economic Singularity? Information Technology and the Future of Economic Growth. American Economic Journal:Macroeconomics. Vol.12（4）.
责编：臧雪文 / 司文君
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