摘 要:当前我国城乡经济社会融合发展程度仍然较低，且学界对城乡全面融合发展尚缺少充分研究。城乡全面融合发展包括五个方面：经济融合、生态环境融合、社会融合、精神文化融合、政治融合。这五个方面相互关联。其中，城乡政治融合发展的状况对其他四方面具有极强的建构性。因此，促进城乡政治融合是确保城乡实现全面融合发展的关键。
关键词:城乡全面融合发展 基层治理体系 治理能力
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
多年以来，学界对马克思主义“城乡融合理论”以及新中国成立以来的城乡关系展开了多维度研究，但仍有很大的研究探讨空间。党的十九大报告在“实施乡村振兴战略”部分指出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。2019年4月15日，中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制要成熟定型；“城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现”。可见，城乡全面融合成为推进新时代城乡发展的主要目标和重要工作。因此，深刻理解城乡全面融合的内涵、把握其关键，对于基层地方政府在本市域或县域范围内推进城乡融合高质量发展工作，具有十分重要的意义。
城乡全面融合的含义和特征
城乡全面融合，简单地说，就是逐步缩小城市与乡村在各个发展方面的差距，直至被城乡居民都认为可忽略不计。已有研究文献中提到较多的有“产权制度”“落户限制”“要素流动”“基本公共服务”“治理体系”“居民生活水平”“基础设施”等，这些内容可能都是城乡融合的具体方面和具体表现。但是，如何从整体上把握城乡全面融合究竟包含哪些方面呢？
基于对新中国成立以来我国社会主义事业发展的经验教训作出总结后提出的“五位一体”整体发展观，城乡融合发展可以理解为是由城市和乡村在经济、政治、文化、社会、生态环境这五个方面的融合发展构成的。城乡实现这五个方面的融合发展，才是全面融合发展。需要指出的是，城乡融合发展，关注的是五个方面中每个方面的发展水平在城乡间如何缩小差距，而不是五个方面之间如何协同发展。
中国数以千计的市县在各自市域或县域范围内实现城乡全面融合，是国家层面整体实现城乡全面融合的基础。国家层面的城乡全面融合是以省域特别是市域、县域范围中城乡的全面融合发展为载体的。市域、县域的党政主要领导对此越是有科学的认知和付诸实践的能力，所领导的市域、县域范围内才越有可能实现城乡全面融合发展。
城乡全面融合的内容
由于城乡居民对不同方面融合发展的基本需要和价值追求并不相同，因此城乡在经济、生态环境、社会、精神文化、政治五个方面融合发展的内容是不同的。五个方面的融合的具体路径是由城乡居民为满足不同需要所从事的特定活动及活动的价值取向等内容构成的。
城乡经济融合，主要内容是“利益互惠性”
城乡经济融合发展是城乡融合发展五个方面中最基础的，主要是通过城乡各种经济要素双向流动结果的“利益互惠性差距”体现出来的。它反映的是各种经济要素在城乡之间的双向流动中，不同流向所产生的收益比率之间存在的差异性。收益比率差距越大，意味着城乡间要素双向流动的利益互惠性越低。因为它决定着一定市域或县域范围内城乡居民物质需要满足水平的差距。经济要素在城乡之间双向流动何以持续，关键是要素流动的结果必须是“利益互惠性较高”的。因为城乡居民在经济生活中都期待自己的经济付出能够获得同等价值的经济回报。如果城乡经济发展中，要素只有在流向城市时才能获利，流向乡村时只会亏本，那么就不可能在城乡之间形成经济融合。《意见》“主要目标”中列举的“建设用地市场、金融服务、农村产权”等都属于城乡经济要素的具体内容。它们能否在城乡经济融合发展中持续双向流动，关键是“利益互惠性”上的差距。
因此，促进城乡经济融合发展，不能仅仅以促进要素双向流动为目标来设计体制机制和政策体系，而是要以促进城乡要素流动实现“利益互惠”为取向设计体制机制和政策体系。“要素双向流动”是“果”，“利益互惠”才是“因”。当然，更不能单纯期待市场自发调节能形成城乡经济融合，或仅仅用GDP增长作为评价城乡经济融合发展成效的标准。地方和基层政府可以尝试制定本市域或县域范围内基于“利益互惠性”的城乡经济融合发展指数，使本市域或县域范围内的城乡经济融合发展能够持续健康展开。
城乡生态环境融合，主要内容是“生态安全—环境宜居性”
城乡生态环境融合发展程度主要是通过城市和乡村在人均拥有空气、水、植物、动物、土壤、气候、岩石矿物、太阳辐射等自然因素的“数量和质量上的差距”体现出来的。它反映的是城乡居民人均享有生态环境资源在数量和质量上存在的差异性。城乡之间人均享有生态环境资源的数量和质量的差异越大，意味着城乡之间在“生态安全—环境宜居性”上差异性越大，表明城乡生态环境融合度越低。因此，促进城乡生态环境融合发展，关键是看市政规划和布局的实际结果中城乡之间“生态安全—环境宜居性”差距缩小的情况，而不是仅仅看城乡生态环境建设的资金投入量多大、生态环境项目工程建得多漂亮。
城乡社会融合，主要内容是“真实权利义务平等性”
城乡社会融合的状况是通过城乡居民在获取医疗卫生、基础教育、公共安全、就业服务、养老保障、公共福利等基本公共服务上“真实拥有的权利义务的差距”体现出来的。它反映的是城乡间居民在获取基本公共服务时真实拥有的权利义务的差异性。其中“真实拥有的权利义务”是指城乡居民真的有这样的能力。城乡居民在这种真实权利义务上差距越大，意味着城乡居民均等地获取到基本公共服务的能力越低，表明城乡社会融合度越低。《意见》中“主要目标”部分对“基本公共服务”在城乡融合发展中的目标做出了具体要求：到2022年，基本公共服务均等化水平稳步提高；到2035年，基本公共服务均等化基本实现。
需要指出的是，为什么把城乡居民“真实权利义务平等性”作为城乡社会融合的融合内容，而不是直接将“基本公共服务均等性”作为城乡社会融合的融合内容呢？两者的本质含义是基本一致的，只不过讨论的角度不同。因为，居民实际获取到了的基本公共服务，才是居民真实拥有的权利。基本公共服务越是均等化，越是表明真实的权利义务的平等。但是，基本公共服务如果缺乏均等性，将会埋下社会矛盾的隐患，使城乡居民意识到他们之间真实拥有的权利义务是不平等的，甚至可能引发社会冲突。因此，将城乡居民之间获取基本公共服务“真实权利义务平等性”作为把握和评价城乡社会融合发展的融合内容，更能够突显社会融合的本来含义。
城乡精神文化融合，主要内容是“城乡正义观的价值共享性”
城乡精神文化融合发展是城乡融合发展五个方面中最根本的发展，主要通过城乡居民对于城乡融合发展的“终极目的的价值评价存在的差异性”体现出来。它反映的是城乡间居民对于本地城乡融合发展中各方面做法的正当性所作的“价值评价”的差异性。城乡居民之间这种价值评价差异性越大，意味着城乡居民对融合发展当前状况的正当性问题上存在的分歧越大，即价值共享性越低。因为它决定着城乡融合发展的根本目的，即“融合发展究竟是为了谁”。城乡融合发展如果缺乏城乡精神文化融合发展的支撑，是根本不可能走远的。
通俗地讲，城乡融合发展中，如果城乡居民特别是乡村居民基于城乡经济、政治、社会、生态环境这几个方面融合发展的过程中，采用“是为了城里人”的价值判断，那么居民思想意识上的城乡差距便不可能缩小。如果主导城乡融合发展的基层干部与广大居民的城乡正义观缺乏价值共享性，那么极有可能从城乡市政规划布局、要素配置，产业发展、基础设施、体制机制和政策、基本公共服务配置、生态保护等各个具体方面都会做出不利于缩小城乡差距的决定。所以，使城乡居民和基层干部树立且持续秉持具有较高共享性的城乡正义观，并在参与各类媒体平台评价城乡融合发展的结果时，都坚持用这样的城乡正义观来解释和评价城乡政府的做法和居民的行为，城乡全面融合发展才获得了精神动力。
城乡政治融合，主要内容是“情感真诚性—认知共识性”
“情感真诚性—认知共识性”主要包括“政府对居民情感的真诚性”和“政府与居民在城乡融合发展目标、手段和评价发展结果的标准上的共识性”。城乡政治融合发展的状况，是通过城乡各阶层居民与基层政府之间对于城乡融合发展的目标、手段、评价融合发展结果的标准等内容在“认知共识性和情感认同性”上的差距来呈现的。它们所反映的是基层政府在主导城乡融合发展过程中，权力运用在城乡之间存在的差异性。权力运用在城乡之间存在的差异性越大，意味着政府对城乡居民情感的真诚性和政府与城乡居民认知共识性的差异越大，表明城乡政治融合度越低。这种认知和情感上的差距若持续处于较大的状态，则会埋下社会冲突的隐患。因此，城乡融合发展中，重点关注、定期评估城乡政治融合发展的状况，是确保城乡全面融合发展得以实现的关键。
城乡政治融合发展是城乡融合发展五个方面中最关键的。这是因为，一方面，城乡政治融合发展决定着城乡其他四个方面融合发展的目标、手段以及评价发展结果的标准“由谁来作决定，用什么方式作决定，由谁来解释，谁可以评价”等最关键的问题。而这些问题决定着城乡发展的结果。另一方面，城乡政治融合发展的状况，还决定着其他四个方面融合发展的状况。城乡政治融合发展中所确立的“目标”，既制约着城乡经济融合发展中要素流动的方向和程度，也制约着城乡社会融合发展中基本公共服务实现配置的数量和质量，还制约着城乡生态环境融合发展中城乡居民人均享有生态环境资源的程度和品质。城乡政治融合发展中所确立的“手段”，既制约着城乡经济融合发展中要素在城乡之间流动的方式、规则甚至交易比率，也制约着城乡社会融合发展中基本公共服务实现配置的机会与规则，还制约着城乡生态环境融合发展中居民享有生态环境资源的能力与方式。城乡政治融合发展中所确定的“评价融合发展结果的标准”，则制约着城乡精神文化融合发展中关于“正确的城乡正义观”的内容及其评价权、解释权。所以，城乡政治融合发展的状况对城乡其他四个方面融合发展的状况都具有极大的建构性。
以提升治理体系和治理能力现代化水平促进城乡政治融合发展
提升城乡基层治理体系和治理能力现代化水平，是促进城乡政治实现融合发展的基本路径，这是从城乡政治领域中促进形成政治融合发展的内生动力。基层治理体系和治理能力，本就属于城乡政治领域中的要素内容。城乡政治领域中的内容可以划分为五个具体要素：一是城乡政治资源（权力）的实际配置（谁、以怎样的方式参与作决定）；二是对于城乡政治资源如何配置所确定的目标、手段和评价配置结果的标准（作出的决定及其共识）；三是作出的决定对城乡政治生态环境的适应状况（对城乡居民权力配置期待的适应）；四是参与作决定的所有人实际拥有权利和义务的状况（意见表达以及意见受尊重）；五是参与作决定的人秉持的“权力正义观”（终极目的是为了谁及价值共享性）。其中“谁、以怎样的方式参与作决定”“参与人意见表达以及意见受尊重”都属于“治理体系”的内容。进一步提升城乡基层治理体系和治理能力现代化水平，就是在城乡政治领域内部的要素内容中启动内生性改革，这是从城乡政治领域内部形成推动实现城乡政治融合发展的动力。
如何把握促进城乡治理体系和治理能力现代化水平的内容
“治理”是强调多元、共识等权力的“现代运用方式”而提出的概念，区别于暴力、压制等权力的“传统运用方式”。联合国开发计划署认为“治理”的基本要素为：参与和透明；平等和诚信；法制和责任；战略远见和成效；共识；效率。
这些要素内容中，属于治理体系范畴的是“参与和透明、平等和诚信、法制和责任”。因为这些要素针对的是治理主体做什么以及他们之间的关系应当如何；回应的是由谁做决策、如何做决策、由谁解释、谁可以评价等问题。将这些要素内容转化为考察和评价治理体系现代化水平的指标，就是“参与性、透明性、平等性、诚信度、法制水平、责任水平”。
属于治理能力范畴的有“战略远见和成效、共识、效率”。因为这些内容针对的是治理主体作出决策的能力；回应的问题是决策的战略远见性如何、预期效率如何、预期绩效如何、大众接受程度如何等问题。将这些要素内容转化为考察和评价基层治理能力现代化水平的指标，就是“战略远见的高度、预期绩效水平、共识性、效率水平”。这两组指标，分别是“城乡治理体系”和“治理能力”现代化水平的重要内容。
如何进一步提升城乡治理能力现代化水平
可行的路径是，通过完善基层治理体系来促进基层治理能力现代化水平的提升。这是因为，在治理体系和治理能力两个范畴之间，治理体系属于“结构”性质的范畴，是两者关系的“因”；治理能力属于“功能”性质的范畴，是两者关系的“果”。通过完善事物的内部结构这个“因”，必然能够释放事物的正功能这个“果”。因此可以认为，进一步完善城乡基层治理体系，必然能够带来城乡基层治理能力现代化水平的提升。
如何促进城乡基层治理体系的现代化水平提升
可行的做法是，以“参与性、透明性、平等性、诚信度、法制水平、责任水平”为基本指标体系，加强城乡基层治理在这些内容上的持续改善，必然可以有效完善城乡基层治理体系。另外，以“战略远见的高度、预期绩效水平、共识性、效率水平”为基本指标体系，则可以考察和评价城乡基层治理体系当前的治理能力。此外，通过治理能力动态变化的情况，还可以反观城乡基层治理体系中各方面基本指标出现了哪些问题，有针对性地对相关内容加强治理。可以认为，只要城乡基层治理体系保持在较高的取值，那么，城乡基层治理能力的现代化水平也必然会保持在较高的取值。
结论
城乡融合发展是由一定市域或县域范围内的城乡“经济、生态环境、政治、社会、精神文化”五个方面融合发展构成的；每个方面有各自的融合内容且相互关联。其中，城乡政治融合发展的状况对其他四个方面融合发展的状况都具有极强的建构性。因此，笔者认为城乡政治融合发展，是制约城乡全面融合发展的关键。为使城乡政治能够真正实现融合发展，在整体谋划城乡五个方面融合发展时，须首先关注城乡政治融合发展的状况。可以通过促进城乡基层治理体系和治理能力现代化水平提升，来促进城乡政治融合发展。因此，促进城乡实现全面融合发展，可以从城乡基层治理体系现代化建设入手，提升基层治理能力；通过提升城乡治理能力，为城乡其他四个方面中的每一个方面的融合发展确立目标、手段和评价融合发展结果的标准，进而实现城乡全面融合发展。
【本文作者分别为中南财经政法大学哲学院社会学系教授，中南财经政法大学哲学院社会学系社会学教研室主任；本文系国家社会科学基金一般项目“‘五位一体’总体布局的实践路径与体制机制研究”（19BSH136）、中南财经政法大学交叉学科创新研究项目“我国城市社区治理体系与治理能力研究”（2722020JX009）阶段性成果】
参考文献
[1]张毓雄等：《我国城乡融合发展的整体性研究与反思》，《社会科学家》，2018年第4期。
[2]姚毓春、梁梦宇：《城乡融合发展的政治经济学逻辑》 ，《求是学刊》，2019年第5期。
[3]俞可平：《国家治理的中国特色和普遍趋势》， 《公共管理评论》，2019年第1期。
责编：臧雪文 / 贺胜兰
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