摘 要:城镇化是现代化的必由之路，关系经济社会发展全局。城市是经济社会发展和人民生活的重要载体，是现代文明的标志。随着国内外发展环境发生深刻变化，国家致力于推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，城镇化与城市高质量发展已经成为全面建设社会主义现代化国家进程中重大而关键的问题，迫切需要从国家发展全局的高度进行战略性谋划布局和整体推进。
关键词:城镇化 城市 高质量发展 经济社会空间 人居建设
【中图分类号】F299 【文献标识码】A
城镇化与城市高质量发展的三个维度
城镇化与城市发展是实现创新、协调、绿色、开放、共享发展的“火车头”，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。党的十八大以来，从经济社会发展、空间保护利用、人居环境建设等不同维度，对城镇化与城市高质量发展产生了一系列新认识和新要求。
从经济社会发展的角度看，城市是区域经济社会发展的核心与主要载体，推进城镇化建设是产业结构转型升级和人口就业结构转变的重要途径。2013年中央城镇化工作会议要求新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步推进。2015年中央城市工作会议指出，要转变城市发展方式，提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力。2019年中央财经委员会第五次会议提出，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局。在此背景下，迫切需要推进城镇化与城市发展，释放传统产业和新兴产业相融合的发展新动能，回应经济发展和人民需求相融合的发展新需求，拓展旧城更新和新区升级相融合的发展新空间。
从空间保护利用的角度看，要统筹优化城市国土空间规划、产业布局和人口分布，提升城市可持续发展能力，建设宜业宜居、富有特色、充满活力的现代城市。2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，树立空间均衡的理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展, 实现发展与保护的内在统一、相互促进。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发，指出要优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。
从人居环境建设的角度看，城镇化与城市高质量发展的核心任务是满足人民对美好生活的向往，实现居者有其屋，不断提高城市发展的持续性、宜居性，推动形成人与人、人与自然和谐共处的美好人居家园。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》将“以人为本，公平共享”作为未来城镇化发展的基本原则之一。2015年中央城市工作会议要求顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。2019年11月，习近平总书记在上海考察时提出“人民城市人民建、人民城市为人民”，指明了新时代中国城市发展建设方向。
统筹经济社会空间发展与人居建设
当今世界正经历百年未有之大变局，国际形势复杂严峻，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，对城镇化与城市高质量发展的认识要兼顾远近内外，加强战略引领和整体协同，统筹经济社会发展、空间保护利用与人居环境建设，建立高质量的城市生态系统和安全系统，发挥系统的综合、整体效益。
第一，推进城镇化与城市高质量发展是国家应对风险、调节国民经济和内需的战略工具和关键环节。后疫情时代的中国城镇化不能简单重复扩大投资的历史经验，而需要在疫情倒逼下加快相关领域的改革与创新，更好适应以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，在发挥城市的保障性作用、改善城市空间质量、创新要素市场化配置方式、推进城市共建共治共享等方面取得新的突破。一是抓住社会主义空间生产的目的性，满足人民对美好生活的向往，建设人民城市；二是扭转传统的依靠廉价劳动力和依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化发展的模式，将建设宜居城市作为主线，将高质量城市空间作为建设的重点领域，特别是注重补足原来的短板；三是尽快消除历史上形成的一些长期制约中国城镇化发展的制度性因素，以创新要素市场化配置改革，增强土地、人口、资本、数据等要素的市场活力，进而释放城镇化带动经济社会发展的潜能；四是抓住疫情期间形成的集体意识和互助意识，全面推进城市社会治理共建共治共享，充分发挥人民群众在城市规划建设管理和社区治理过程中的积极性和主动性；五是加快农业转移人口市民化，扩大市民阶层的人口规模，提高消费能力，为扩大内需和形成新发展格局提供支撑。
第二，推进城镇化与城市高质量发展的主体不是广袤的国土，而是适宜居住地（即“宜居地”），要注重宜居地区高密度聚集的保护开发模式。我国国土广袤，但是最适宜居住的部分仅占21.5%，集中分布于华北、华中和成渝地区，其主体正是中华民族不断繁衍的主要地区，是中华文明的核心承载区。这1/5国土实际居住了我国人口总量中3/5的人口，其平均人口密度达到400人/平方千米，与其它发达国家（地区）的宜居地比较，人口密度约为日本的0.75倍、欧洲的1.4倍、美国的6.5倍。宜居地是解决国土空间保护开发矛盾的核心地区，也是建设美好人居环境的关键地区，是城镇化与城市高质量发展的“牛鼻子”，要深化人口、土地与城市管理制度改革，寻求“人法自然”或基于自然的空间开发保护方案（Nature-Based Solutions）。
第三，都市圈地区（部分都市圈连绵成片形成都市连绵区和城市群）是推进中国城镇化与城市高质量发展的战略核心区，要强化都市圈地区城市发展新动能和美好人居环境建设，塑造持续性和宜居性兼顾的现代化城市和美好人居家园。依托以大城市为核心的都市圈地区发展和聚集，包括以下两个方面依据：一方面是以大城市为核心，解决核心动能问题，符合中国城市发展的历史与治理逻辑，城市体系与行政体系的统一既是中国历史长期形成的城镇分布格局现状，在未来也将长期发挥影响。另一方面在都市圈可以统筹解决综合承载和宜居建设问题。都市圈地区依托现有发展基础，又可以避免过度聚集，将成为更具活力人群的首选重点区域。这一战略核心地区应成为最主要的投资地和消费地，一方面补足短板、改善环境、提升服务水平，另一方面作为未来战略增量空间的主要供给地区，统筹都市圈地区的经济社会空间发展与人居环境建设，努力形成生态空间、生产空间、生活空间融合的人与自然共生区。中国的主要都市圈约有30-40个（部分连成都市连绵区），平均人口密度为1000人/平方千米，分布区域与上述适宜居住地区高度重合，是我国的人口密集区。
积极推进城镇化与城市高质量发展的关键举措
积极推进城镇化与城市高质量发展，需要从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度，发挥中国特色社会主义制度优势，加以全局性谋划、战略性布局和整体性推进，兹提出三点关于关键举措的建议。
第一，将“宜居地-都市圈”作为我国城镇化与城市高质量发展的关键战略地区和主要人口承载地区。在习近平生态文明思想和总体国家安全观指导下，以人民为中心，围绕美好人居建设，凸显中国“宜居地-都市圈”这一重点地区的战略定位，加速人的聚集和人居环境空间建设，推进公共资源由按照城市行政等级配置向按照重点地区的实际服务管理人口规模配置转变，推动形成人与人、人与自然和谐共处的美好人居家园。
第二，以中心城市、都市圈、城市群等经济发展优势区域的三生（生产、生活、生态）空间统筹为重点构建人与自然生命共同体。在国家层面推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局，按照生态系统的重要性、整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑两类重点地区，一类是以保障粮食安全、生态安全、边疆安全为主体功能的地区，需要强化其特色主体功能；另一类是中心城市、都市圈、城市群等经济发展优势区域、城镇化主体地区，把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，而不能割裂三类空间。
第三，加快探索形成全国层面战略引领和整体协同的规划编制和实施模式。在国家层面加强战略引领和整体协同，统筹新型城镇化规划、国土空间规划和人居环境建设规划，形成“战略谋划先行——规划统筹部署——部门具体落实”的规划编制和实施模式，不断完善和提升城镇化与城市发展治理能力，服务建设社会主义现代化国家新征程，满足人民美好生活新期待。
【本文作者分别为清华大学建筑学院／中国城市研究院教授，清华大学中国新型城镇化研究院副研究员；清华大学建筑学院博士生张能对本文亦有贡献】
参考文献
[1]吴良镛：《人居高质量发展与城乡治理现代化》，《人类居住》，2019年第4期。
[2]清华大学建筑与城市研究所：《匠人营国：吴良镛∙清华大学人居科学研究展》，北京：中国建筑工业出版社，2016年。
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[4]武廷海：《中国城市规划的历史与未来》，《人民论坛·学术前沿》，2020年第4期。
[5]武廷海：《化危为机:应对新冠疫情与中国未来城镇化》，《南京社会科学》，2020年第8期。
[6]武廷海、张能：《作为人居环境的中国城市群——空间格局与展望》，《城市规划》，2015年第6期。
[7]吴唯佳、吴良镛、王凯等：《特大城市地区如何引领实现百年目标》，《城市规划》，2018年第3期。
[8]尹稚、袁昕、卢庆强等：《中国都市圈发展报告2018》，北京：清华大学出版社，2019年。
责编：蔡圣楠 / 臧雪文
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