摘 要:“十四五”时期，面对发生深刻变化的国内外环境，在充分发挥政府引导作用和市场主导作用的基础上，应进一步优化空间布局结构，增强空间治理能力，支撑重大区域战略实施，适应经济高质量发展的空间需求，构建科学合理的大中小城市协调发展、全国共同繁荣的新型城镇化空间格局。
关键词:新型城镇化 空间格局 多中心 协调发展
【中图分类号】F299 【文献标识码】A
空间为国民经济发展提供了平台，所有社会经济活动都离不开空间支撑。空间对一国竞争力有着重要影响，空间组织直接决定了资源配置的效率，影响着经济增长、国民就业、地区差距等多个方面，更决定着一个国家和民族的发展后劲，对于疆域辽阔的大国尤其如此。
当前阶段中国正处于由经济大国迈向经济强国的关键时期，构建具有全球竞争力的城镇化空间格局对党和国家发展至关重要。2020年以来，新冠肺炎疫情波及全球，全球经济体系面临严重危机，世界正处于百年未有之大变局。在此背景下，我国提出要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为中国经济发展指明了前进方向。其中，构建大中小城市协调发展、全国共同繁荣的新型城镇化空间格局，将有助于扩大内需，充分释放我国经济潜能，为我国在全球经济格局的深刻变化中赢得先机。
构建大中小城市协调发展的城市规模分布格局是提升国家经济实力的必然选择
人口持续向大城市集聚引发的小城市和偏远地区的衰落是世界上大多数国家在城镇化过程中都会出现的问题。在我国快速城镇化的过程中，已经出现超大城市城市病凸显而中小城市发展动力不足的问题[1]，不仅影响我国经济发展效率，也导致区域发展不平衡。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出要促进大中小城市和小城镇协调发展，但其具体内涵尚不明了，相关学术研究也较为缺乏。
一个好的新型城镇化格局需要高效的人口规模分布结构做支撑[2]。一直以来，学术界都有关于“到底是以发展大城市为主，还是以发展小城镇为主”的争论。前者注重集聚经济给国家带来的利益，后者强调小城市（镇）的发展不足和大城市集聚不经济。集聚经济的好处得到公认，但集聚不是无限的，过度集聚会引发一系列社会、环境问题，在影响人们的身心健康和幸福感的同时，也会损害经济效率。理论上应该存在一个最优的城市规模分布模式，做到集聚经济和集聚不经济综合效益最大化。
美国城市规模分布可以用一个幂律（power law）描述出来：人口多于Ｓ的城市的数目基本上是与AS－ａ成比例的，其中Ａ和Ｓ都为常数，指数ａ非常接近１。城市规模符合指数为１的幂律的命题通常称为 “齐普夫定律”（Zip's Law），即“位序-规模法则”（Rank-Size Rule），这被认为是自由市场机制下集聚效应和拥塞效应共同作用的结果[3]。但齐普夫定律只在美国、德国等个别国家得到印证，其是否适用于世界各国以及是否为绩效最优模式尚没有得到证实。为了填补这一学术空白，我们基于全球136个主要国家的多年面板数据，进行严谨的跨国研究发现，当国家城市规模分布符合齐普夫定律时，国家经济绩效最优（见图1）[4]，第一次实证验证了这一定律的经济有效性，这意味着国家城市规模分布过于极化或者均衡都会带来效率的损失，在两种发展模式之间存在一种最优的城市体系，这应该就是我国一直提倡的大中小城市和小城镇协调发展的状态。在此基础上，我们还对近年来中国城市规模分布变化进行追踪研究，数据表明，近年来中国的城市体系越来越极化，反映城市规模分布情况的帕累托指数从2001年的0.92降低到2015年的0.82，逐渐远离1，偏离经济效率最优模式。因此，未来一段时期的重要任务是引导我国城市体系向适度均衡的方向发展，至少这对于提高全国整体经济绩效是有益的。
坚持大国多中心的城镇化空间格局是实现区域协调发展的最佳路径
地理学第一定律强调空间临近的重要性，一个地区对周边事物的影响会随着距离的增加而衰减。对城市而言，中心城市对周边地区的辐射距离并非是无限的。经笔者研究，我国最高等级经济中心城市的辐射半径为1000—1200公里左右，若超过了这个范围，理论上需要另一个中心城市向周边地区提供服务。我国疆域辽阔、大国的特征要求我国的城镇化空间格局要坚持多中心发展[4]。观察我国城镇化的空间格局可以发现，北京、上海、香港—深圳三个国家最高等级的经济中心城市或城市群之间的距离基本都在此范围内，而东南沿海也一直是我国经济发展水平较高的区域。西南地区有成渝辐射依托，而西北和东北地区相对缺乏中心城市的辐射，这也是经济水平相对落后的重要原因之一。因此，新发展格局下的城镇化要侧重空间格局上的多中心发展，在西部以及东北部地区选择合适城市作为新的国家中心城市，通过中央及地方支持，打造城市增长极。通过新中心的引擎作用带动周边城市的发展，实现西北发展和东北振兴，逐步缩小地区差距。振兴东北和西北地区的意义还在于建设强有力的面向东北亚和欧亚内陆的桥头堡，为“一带一路”倡议的实施铺路；促进全国共同繁荣、为国家安全和民族统一奠定基础。
推动城市间分工协作是提高国家竞争力的有效手段
高效率的大国城镇化空间格局不仅在形态上需要合理的城市规模分布和多中心空间结构，还需要在功能上实现大中小城市之间、不同地区之间横向错位发展、纵向分工协作，这是加强国内循环的关键所在。要依据城市自身区位优势及资源禀赋，发展各自的特色产业和优势产业，同时，依托便利的交通和较为发达的信息网络加强大中小城市和小城镇之间、不同地区之间的要素流动和信息交流。当前处于疫情防控常态化阶段，考虑到规避就业风险，尤其要发挥中小城市的就业蓄水池作用，优化中小城市的本地投资环境，加强中小城市的交通和基础设施建设，努力提升中小城市的产业水平和服务质量，增强中小城市的产业承接能力，为大中小城市分工合作打下良好基础。同时，区域内需要建立创新合作机制，以协同创新推动大中小城市之间的协同发展。
全国不同经济板块和城市群之间也需要明确各自的功能定位，优势互补，全面提高国家整体竞争实力和经济能级。当前阶段，京津冀城市群是中国的政治、文化中心所在，其中，北京是全国经济发展决策中心，拥有大量的跨国公司总部和央企总部。长三角城市群正致力于建设全球现代服务业和先进制造业中心，而上海是全国的市场经济运行中心，致力于建设卓越的全球城市、国际经济中心和全球科创中心。珠三角城市群是探索科学发展模式试验区、深化改革先行区，其中，深圳拥有全国最强的科技转化能力。成渝城市群是全国重要的现代产业基地、西部创新驱动的先驱，是未来国家的制造业中心。未来，四大城市群要进一步强化特色，形成优势分工。东北和西北地区也要寻找挖掘自身特色定位，在我国的全球竞争格局中扮演不可或缺的重要角色。
坚持城市群或中心城市的引领是中小城市振兴的必经之路
我们提倡的多中心发展，并非遍地开花，而是分散式的集聚，对西北和东北地区尤其如此。当前阶段，京津冀、长三角和珠三角三大城市群是我国经济增长的三大增长极，是我国参与全球竞争的重要载体。在核心城市的溢出及辐射作用下，周边地区中小城市也得到了快速发展，经济相对发达。整个东南沿海地区在三大城市群的支撑下，呈现出了高水平的发展态势。未来重点是构建多中心的都市圈结构，增强中心城市和城市群承载力，发挥更大的带动作用。西南地区在成渝城市群的带动下，也呈现出了较好的发展劲头，未来需要在辐射带动中小城市和偏远地区发展上做足文章。西北地区和东北地区要避免撒胡椒面式的发展，而是要基于自身经济发展阶段，发挥集聚经济力量，优先强化中心城市的自身活力，夯实城市群基础，真正承担起带动周边发展的重任。中小城市加强自身特色定位，减少虹吸负面效应，为未来承接中心城市辐射和产业转移打好基础。
全面理解信息化的力量是适应未来的需要
信息技术作为20世纪的伟大发明之一，正在深刻地影响着人们的生产生活。以互联网为代表的信息技术不仅能通过促进知识溢出带来生产率的提高，也能通过信息的高速传递降低交易成本，因而被认为是经济增长的助推器[5]。全球化的大背景下，数字经济全球化是未来全球化的重要方向。要特别关注信息化对空间经济和城镇化格局的影响。通常认为，互联网给了小城市和偏远地区更多发展机会，但另一方面，有研究表明，由于网络效应的存在，互联网对大城市经济的促进作用要强于小城市，因此互联网的发展有可能扩大地区发展鸿沟[6]。基于全球100多个国家的数据分析表明，随着互联网渗透率的提高，国家城市规模分布呈现先分散再集中的趋势。也就是说，互联网发展到后期阶段，会带来国家城市规模分布的集中。当前阶段，我国城市规模分布已偏离经济最优模式，并有持续极化的趋势。考虑到互联网发展后期可能会加剧这一趋势，因此要及时对城市规模分布模式进行引导，防止城市体系的过度极化带来的经济效率和空间正义的损失。要认真研究互联网在小城市、乡村乃至于偏远地区发挥作用的机制和条件，创造有利的政策环境，使信息化在大城市、发达地区发挥竞争力的同时，也给小城市、偏远地区发展带来更大希望，在提高全国经济效率的同时，兼顾空间正义与社会公平。
发挥政府在实现大中小城市协调发展和全国共同繁荣的积极引导作用
新古典经济学理论认为自由市场体制下地区间存在经济收敛，自动实现地区间差距的缩小。但完全自由市场机制的实现不是一蹴而就的，全球范围来看，完全自由的市场机制不是常态，地区收敛也不是普遍现象。推动我国大中小城市协调发展和不同空间板块共同繁荣，缺少政府积极引导是不可能实现的。需要说明的是，政府主要发挥引导作用，目的是塑造新的比较优势，带来市场和企业的跟进，最终还是要尊重和顺应市场经济规律，政府在完成使命后要及时退出，让市场发挥后续主导力量。
我国特有的“行政区经济”推动了地方政府的发展积极性，但也在一定程度上导致了行政壁垒的出现，阻碍了市场要素自由流动，固化了地区间收入差距。实现中小城市协调发展和全国共同繁荣，是以国内经济畅通循环为前提的，因此，未来要在发挥地方政府积极性的同时，最大程度地抑制行政壁垒的负面效应，改革地方政府绩效考核方向是必由之路。
【本文作者为华东师范大学城市与区域科学学院教授、中国行政区划研究中心主任；本文系国家社会科学基金重大项目“ 中国城市生产、生活、生态空间优化研究”（项目编号：17ZDA068）、国家自然科学基金项目“高质量发展背景下中国城市群多中心空间结构与地区差距研究”（项目编号：41901184）、华东师范大学未来科学家和优秀学者培育计划项目“城市空间结构的经济绩效及机制探索——跨国的证据”（项目编号：WLKXJ202010）阶段性研究成果；华东师范大学城市与区域科学学院博士研究生王妤对本文亦有贡献】
注释
[1]孙斌栋、金晓溪、林杰：《走向大中小城市协调发展的中国新型城镇化格局——1952年以来中国城市规模分布演化与影响因素》，《地理研究》，2019年第38卷第1期，第75-84页。
[2]陈明星：《城市化领域的研究进展和科学问题》，《地理研究》, 2015第34卷第4期，第614-630页。
[3]梁琦、陈强远、王如玉：《户籍改革、劳动力流动与城市层级体系优化》，《中国社会科学》，2013第12期，第36-59页、第205页。
[4]孙斌栋：《大国城镇化空间格局的战略选择》，《国家治理》，2018年第22期，第19-23页。
[5]郑世林、周黎安、何维达：《电信基础设施与中国经济增长》，《经济研究》,2014年第5期，第77-90页。
[6]李杰伟、吴思栩：《互联网、人口规模与中国经济增长：来自城市的视角》，《当代财经》，2020第1期，第3-16页。
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