摘 要:推进以人为核心的新型城镇化建设是当前国家治理中的重大叙事。由于一些体制机制的约束，目前新型城镇化进程中出现了“逆城市化”“半城市化”以及“伪城市化”的现象。要高质量做好“农民进城”工作，需要坚持“以人为本”与“依法治理”相结合，坚持“政府主导”与“多方参与”相融合，坚持“存量优化”与“增量加快”协同推进，通过政策同频共振确保进城农民“进”得安心，通过完善公共服务体系促使进城农民“住”得下来，通过创新社会治理方式推动进城农民“融”得进来。
关键词:新型城镇化 农业转移人口 公共服务 社会治理
【中图分类号】D66 【文献标识码】A
城镇化是现代化的必由之路，而推进以人为核心的新型城镇化建设是当前国家治理中的重大叙事。我国正在经历历史上最大规模的农业人口转移过程，大量农业转移人口涌入城市。做好新型城镇化中“农民进城”工作，既是解决我国农业、农村和农民问题的现实需要，也是促进我国市场化、工业化与城镇化健康发展的重要课题。
当前，我国新型城镇化中“农民进城”工作扎实推进，常住人口城镇化率稳步提升，城镇综合实力持续增强，城镇面貌焕然一新，新型城镇化建设成效显著；同时，在快速推进城镇化过程中，农民市民化工作也产生和积累了一些问题，对此我们需要理性看待。如何更好地做好“农民进城”工作，高质量推动城乡融合发展和新型城镇化建设，仍需进一步探索解决。
当前新型城镇化中“农民进城”工作的主要问题
新型城镇化的核心是人的城镇化，而仅做到“农民进城”并不等于实现了城镇化。农村人口进入城市，只有经济得以自立、身份得以认同、为社会所接纳，身心都融入城市，才是真正实现了农业转移人口市民化。由于一些体制机制的约束，目前新型城镇化进程中出现了“逆城市化”“半城市化”以及“伪城市化”的现象。
一是城镇化过程中出现了“逆城市化”现象。随着农村改革深入推进，农村土地新政实施，农民地位不断提升，农民的财产权益得以进一步明确与保障。其中，农民财产权益主要包括农民的土地承包经营权、宅基地使用权以及集体收益分配权。当前这种不断增加的财产权益与农村户籍相绑定。在相关政策层面，明确了农民进城以后“三权不变”，以此解决农民进城落户的后顾之忧。但在现实操作中，仍有诸多不确定性，农民与其权益之间是一种“弱连接”状态。农民进城落户后，这些留在农村的资产如何处置尚不明晰，农民对自己的“三权”保护仍然存在疑虑。这种农民和农民权益的“弱连接”导致农民进城的积极性不高。相当多的农民宁可撂荒土地、空置农房，在城里与农村之间两头跑，也不愿意将户口从农村迁出去。目前部分农民转换城市户籍的意愿较低，甚至在一些地方出现“逆城市化”发展趋势。这导致了一些地方的城镇化在进入关键时期后，出现了农业转移人口的城镇化、市民化滞后于城市空间扩张的现象，城镇化发展目标实际上未能如期实现。
二是城镇化过程中出现了“半城市化”现象。“半城市化”体现在多个方面,主要包含人口“半城市化”、土地“半城市化”以及城市空间“半城市化”，同时这三种“半城市化”之间存在着极大的相关性。从“人口”的角度来看，“半城市化”是指城镇化过程中农村人口向城市人口转化的一种不完整状态。具体而言，就是人住在城市了，但是户口仍然在农村，成为“灰色人口”“流动人口”；家庭内部一部分人的户口迁移到了城市，另外一部分成员的户口仍然留在城市，没有实现“家庭市民化”。从“土地”的角度来看，“半城市化”是指由于土地权属的破碎，导致土地差异化开发治理，土地的使用功能与物质景观出现了混杂，形成了“城乡交错带”。从“空间”角度来看，“半城市化”地区是一种介于城市与乡村之间的新型地域，即俗称的“城乡结合部”，其生产、生活方式与传统的城市和乡村均有着明显不同，基础设施、社会公益设施建设及软件条件明显滞后于中心城区。“半城市化”现象的出现有着历史的必然性，但其本质上是一种低质量的“城市化”，需要采取有效措施加以解决。
三是城镇化过程中出现了“伪城市化”现象。农民要实现彻底的“市民化”，需要经历三个阶段：农村户口的城市化、进城农民权益的城市化以及农民自身意识的城市化。农村户口的城市化，是指农村人口将户籍转变为城市市民，进而在形式上从农民转变为市民。随着国家与地方不断调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，农村户口的城市化已经不存在太大的障碍。但是由于前述原因，很多进城农民并不愿意放弃农村户口。进城农民权益的城市化，是指农民进城以后，在基本公共服务方面能够享受与城市居民相同的待遇。目前来看，经过各方努力，进城农民所享有的公共服务待遇确实有所提升，但在住房、教育、就业、社保、医疗、养老等基本公共服务方面离真正的“市民待遇”还有一定距离。农民自身意识的城市化，是指进城农民在意识形态、生活习惯与行为方式等方面的市民化。农村居民的人际关系网络以地缘与血缘为纽带，人脉关系单一化。进城农民与城市居民的交往程度普遍不深，再加上部分农民对城市中的人际交往持有恐惧情绪、戒备情绪与隔离情绪，心态上普遍存在孤独感、压抑感与边缘感，并没有真正融入城市的各个方面和各个领域。
以上三个阶段问题的叠加，导致进城农民作为具有鲜明特征的独特社会阶层，与城市户籍居民在城市内部形成了一种具有中国特色的“新二元社会结构”。“新二元社会结构” 问题如果不断扩大，必然增加社会的不和谐因素,影响新型城镇化的高质量发展。
处理新型城镇化中“农民进城”工作的基本原则
党的十九大报告指出，要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。这既是在国家战略层面对新型城镇化提出的思路，也是在新发展理念指导下对“农民进城”工作提出的更高要求。要高质量搞好“农民进城”工作，需要遵循若干基本原则。
第一，坚持“以人为本”与“依法治理”相结合的原则，规范推进“农民进城”工作。新型城镇化要着力解决“人的城镇化”问题，实际上就是通过让农民变为市民，促进农村传统社会向城镇现代社会转型。新型城镇化与传统城镇化的最大差别，在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，而不是“物的城镇化”。推进新型城镇化不仅是实现国家现代化的重大战略选择，同时也是推进国家治理现代化面临的重大考验。要规范推进“农民进城”工作，必须坚持“以人为本”。在实际工作中，要坚持“以人民为中心”的发展思想，聚焦进城农民的获得感、幸福感、安全感，在住房、教育、医疗、交通、社保等多方面推出有含金量的政策，让进城农民住得下、有就业、能融入。此外，“农民进城”工作是一项庞大的系统工程，必须通过“法治”来实现其规范运行。法律制度能够为农业转移人口市民化提供合法性基础。因此，需要不断完善户籍制度、土地制度、就业制度、社会保障制度，形成全面、科学、行之有效的农民市民化制度框架，为新型城镇化提供制度支撑与法律保障。
第二，坚持“政府主导”与“多方参与”相结合的原则，协同推进“农民进城”工作。在新型城镇化这一庞大的系统工程中，政府应发挥主导作用。农业转移人口工作涉及土地、公安、教育、医疗、卫生、人社、规划、住建、交通、环境等多个层级的政府部门。不同的层级、不同的部门应该围绕农业转移人口市民化，形成更加合理的事权清单。同时，在新型城镇化中的“农民进城”工作里，要始终发挥市场在资源配置中的决定性作用。要明确政府和市场的功能边界，形成公平正义、运转高效的市场环境，通过政策创新将市场资源引入新型城镇化这一宏大场景中来。以自治组织和社会组织建设为基点，拓宽农业转移人口的民主政治参与途径，形成社会协同效应。完善与促进市民化相关的多种社会机制，提高城市居民的接纳度和包容度，实现社会认同与城市接纳的良性互动。健全成本分担机制，合理确定中央政府、地方政府、企业、个人需分担的农业转移人口市民化成本，实现“四个积极性”共同发力，协同推进“农民进城”工作。
第三，坚持“存量优化”与“增量加快”相结合的原则，持续推进“农民进城”工作。“农民进城”实际上可以分成两部分进行思考，一部分是已经进城的农民如何实现“存量优化”的问题；另一部分是尚未进城的农民如何推进“增量加快”的问题。所谓“存量优化”，就是通过“基本公共服务随人走”的思路，以提高质量为导向，保障进城农民与城镇居民享有同等公共服务与市民权利，让进城农民真正融进城镇，推动进城农民在“非农化”后顺利完成“市民化”。所谓 “增量加快”，就是结合不同城市的具体情况，提升城市综合承载能力，按照农民本身的特征，采取“自愿、有序、分类”的思路，加快推动农业转移人口市民化。据统计，2019年年末全国大陆总人口140005万人，常住人口城镇化率为60.60%，而户籍人口城镇化率仅为44.38%，这与经济社会发展的要求相比明显不足。当前需要按照党的十九大“加快农业转移人口市民化”中的“加快”这一要求，通过系统化举措持续推进新型城镇化进程。
加强新型城镇化中“农民进城”工作的政策建议
农业转移人口市民化的推进困难，其表面原因是户籍等各项制度改革滞后，实质是制度改革后的利益格局调整以及由此产生的社会成本问题。推进新型城镇化中“农民进城”工作，既需要实现价值理性与工具理性的深度融合，同时也要实现政策环境与政策工具的互动耦合。
推动政策同频共振，实现进城农民“进”得安心
从政策文本来看，目前的农业转移人口市民化工作具有严重的“碎片化”特征。这种“碎片化”特征主要体现为政策协同不够、职责条块分割，呈现明显的“弱整体性”。政策“碎片化”大大影响着新型城镇化的质量、效率与公平。必须通过健全法律法规和基础制度体系，实现农业转移人口市民化工作的“整体性治理”。当前，要通过制定新型城镇化发展规划，统筹推进新型城镇化建设和乡村振兴，促使城乡融合发展，为科学推动“农民进城”工作提供有力支撑。要修改完善《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》《担保法》《户口登记条例》等相关法律法规，实现农村居民 “权益固化”“权户分离”以及“带权进城”三者有机联系，让进城农民能够“进”得安心，进而实现户籍城镇化率不断提高与乡村振兴发展空间拓展的双重目标。
完善公共服务体系，促使进城农民“住”得下来
2017年11月10日，习近平总书记在亚太经合组织工商领导人峰会上的主旨演讲中指出：“让人民过上好日子，是我们一切工作的出发点和落脚点。”城镇化本身不是目的，通过城镇化让进城农民“过上好日子”才是目的，决不能让“富农民”因为进城变成了“穷市民”。农民从农村户口变成城市户口后，住房问题怎么办？就业能不能得到有效解决？这些问题都在影响着进城农民能否“住”得下来。这就需要基于效率、秩序与公平一体联动的治理价值，不断完善社会政策。需要大力发展租赁住房满足进城农民的居住需求；需要大力支持经济适用房、廉租房等保障性住房建设，以解决低收入进城农民的住房难问题；需要完善住房公积金制度，让进城农民降低购房成本。公共服务部门要将农业转移人口纳入城镇就业保障体系，加强对进城农民的技能培训工作，减少各项歧视性政策和差别待遇，平等提供就业岗位，提供同等的政策和资金支持，鼓励自主创业、灵活就业。只有将农业转移人口纳入城市社会保障体系之中，使其能享受与城市居民相同的福利政策，农业转移人口才能“住”得下来，有“活”可干。
创新社会治理方式，推动进城农民“融”得进去
通过多年持续改革，作为一种“社会屏蔽”制度的二元户籍制度体系正在逐步消解。但是城市社会长期对进城农民采取的“经济性接纳”和“社会性排斥”的错位选择，让一些进城农民始终作为城市的“异质群体”而存在，导致农业转移人口实质性身份转换比较艰难。同时，农业转移人口缺乏更多与市民互动交流的机会与途径，在城市中的社会关系网络狭小单一，也进一步导致其社会融入度偏低。“农业转移人口市民化问题本质上就是农业转移人口与市民的共生及共生进化的问题”，必须创新社会治理方式，以强有力的社区建设为进城农民提供有效的物质和精神帮助，强化对农业转移人口的人文关怀，增强进城农民的城市归属感，推动进城农民尽快融入城市文明。与之相对应，也要加强对进城农民的教育，推动进城农民在生活观念与行为习惯等方面全方位完成转变，实现其内在维度与外在维度的“再社会化”，真正做到对城市的“心理融入”。
【本文作者为四川大学公共管理学院教授，行政管理系主任；本文系国家社科基金重大研究专项项目“国家治理现代化场域中的社会治理问题研究”（项目编号：17VZL007）及四川大学哲学社科青年杰出人才培育项目“国家治理现代化场域中的社会治理重大问题研究”的阶段性成果】
参考文献
[1]柳发根：《和谐共生:市民化的愿景与实践路径——〈共生视域下农业转移人口市民化问题治理研究〉书评》，《学习月刊》，2019年第3期。
[2]丁静：《农业转移人口市民化政策运行的逻辑起点与理性回归》，《求实》，2018年第6期。
责编：臧雪文 / 贺胜兰
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