摘 要:近年来，随着新型城镇化的持续推进，农民工融入城市的体制机制不断完善，我国城镇化整体呈现高质量发展趋势。但与此同时，新型城镇化中“农民进城”工作的推进还存在一定的问题，需要采取“因人而异”“因地制宜”“因时制宜”三大工作思路，进而在新发展格局下，进一步提升城镇化质量。
关键词:新型城镇化 “农民进城”城乡人口双向流动
【中图分类号】F299.21 【文献标识码】A
近年来，新型城镇化进程持续推进，农民工融入城市的体制机制不断完善、中小城市及城市群建设扎实有序推进、新型城市建设加快推进、新型城镇化综合试点初见成效，我国城镇化整体呈现高质量发展趋势。但与此同时，新型城镇化中“农民进城”工作的推进还存在不少问题。突出地表现为：其一，实践中缺乏“以人为核心”的意识及策略。多数地方仍然受困于以往土地城镇化的发展思路，在推动新型城镇化及农业转移人口市民化过程中“眉毛胡子一把抓”，导致部分想进城的农民“进不了城”，想留乡的农民“被迫上楼”。其二，不少地方缺乏支柱性产业，难以为“进城农民”提供稳定的工作岗位及生计来源。这一问题在中西部地区尤为突出，在没有大量就业机会的情况下，想引导农民或农民工在县城或乡镇就地市民化就显得十分困难，即使短期内实现户籍转变，亦难以在城镇长期工作和生活。其三，对“农民进城”的推动工作往往少有考虑时序性和变化性，地方政府对城镇化及农业转移人口市民化缺乏动态的城乡互通机制，造成“农民进城没退路，市民下乡无通路”的困境。
为适应新的发展形势，深入推进新型城镇化及农业转移人口市民化，有必要采取“因人而异”“因地制宜”“因时制宜”的三大工作思路，推进“农民进城”，提升城镇化质量。
因人而异：根据农民个人意愿及能力，差异化推进“农民进城”
各级地方政府应在充分了解农民个体在当前阶段所具有的市民化资本及市民化意愿基础上，制定差异化“农民进城”方案，为农民及农民工群体提供更为多元、科学、合理的市民化选择，以促进“以人为本，各美其美”的新型城镇化格局得以实现。
具体说来，可以考虑将新型城镇化中的农民区分为“有意愿，有能力”“有意愿，无能力”“无意愿，有能力”和“无意愿，无能力”四种基本类型。其中，“意愿”代表农民进行市民化的意愿，“能力”则指向农民凭自身资本进行市民化的能力。
第一，对于“有意愿，有能力”的农民或农民工，政府应着重宣传引导户籍政策落实工作。由于这类农民或农民工不仅有着较强的市民化意愿，同时自身就已具备了成为市民的经济社会资本。因此，对于他们的市民化工作，政府的着力点应是改革目前的户籍制度及其相关联制度，放宽农民进城落户条件，并配以有效的社会宣传及多项引导性政策，使他们能够真正融入城市，提升城镇化的质量。
第二，对于“有意愿，无能力”的农民或农民工，政府主要应加大财政投入等政策支持力度。中央和地方应设立专项资金，平衡地方政府的事权与财权，共同负担应由政府承担的农业转移人口市民化成本，以弥补长期以来“城市优先”发展战略实施过程中，农民及农民工群体的资本损失。通过这种本质上为“资本返还”的财政转移支付，为“有意愿，无能力”的农民赋能。通过提升就业能力、增加就业机会、提升农民财产性收入等措施，使其逐渐向“有意愿，有能力”的农民转变，加速融入城市的进程。
第三，对于“无意愿，有能力”的农民或农民工，政府应从返乡创业就业支持政策上入手，引导其成为就地市民化的“领头羊”。相比前两类农民或农民工而言，该类农民或农民工属于物质资本上已达到甚至超过其所在务工地城市市民化的水平，但由于存在较强的乡土情结及土地依赖感、创业成就感等，表现出不愿在远离家乡地的城市市民化的社会心理需求。对此，政府可以目前大力倡导的“农民工返乡创业就业”为契机，结合新型城镇化战略，出台更多具有吸引力的返乡创业就业优惠政策，尤其要重点引导一批“不想进城，但有资本”的经济能人回到家乡地的县城、乡镇及农村，使其实现就地市民化的同时，为家乡地带回发展资本及管理智慧，从而盘活村镇经济。
第四，对于“无意愿，无能力”的农民或农民工，政府应重点提升其就业能力及收入水平，使之成为就地市民化的“主力军”。该类型的农民或农民工是未来在乡镇进行市民化的潜在主力，但目前无论是人力资本，还是财富资本，都难以支撑起他们“进城”的费用，同时其还具有较强的乡土情结，这使得他们并没有能力也不愿意进行市民化。对此，政府应该尊重这部分农民或农民工的生活意愿，在当前阶段努力提升其就业能力与收入水平，加大乡镇基础设施和公共设施建设，缓步引导农民适应新型城镇化生活，避免农民“被上楼”“被市民化”等不利于农村社会和谐的情况出现。同时，也能适当减轻当前各地政府难以大量承担的农业转移人口市民化成本压力，提升政府工作积极性。
因地制宜：结合当地资源及实际情况，解决“进城农民”生计问题
新型城镇化的创新之处在于，突破以往人口主要向大城市单向流动的传统城镇化路径，着力引导农民及农民工向中小城市、小城镇、新型农村社区流动，既有利于疏解大城市过度扩张的压力，又为小城镇带来发展所需的人力资本。中国人民大学课题组调研发现，高达51.3%的农民工已在县城或乡镇购买商品房，表明已有相当数量的农民工已在事实上将自身的市民化目标地定在家乡地的县城或乡镇。但与此同时，也有85.6%的受访农民工表示自己在未来五年内仍然要外出务工。这就造成了目前农民工群体中较为普遍的“职住分离”现象，即农民工在自己家乡地购房，但却长期在外务工。而造成农民工不能留在家乡地工作居住，并最终实现本地市民化的根源性因素就在于家乡地的县城或乡镇无法很好地解决“进城农民”的生计问题。在没有因地制宜的资源利用和支柱性产业发展的情况下，农民即使在当地县城或乡镇购房，亦无法在当地长期稳定生活。因此，要想深入推进新型城镇化下的“农民进城”，各级政府应以“因地制宜，产业优先”为原则，可从以下三方面发力，从根源上化解农业转移人口市民化的长久生计困境。
第一，依托地区发展机遇打造县域内创业就业平台。充分利用当地优势资源，发展地方特色产业，形成差异化的竞争力，增加当地就业岗位容量，这既为当地农民直接提供就业岗位，也为目前在外的农民工提供了返乡就业机会。同时，培育和引进新产业，建设农村创新创业平台，鼓励资金、技术、信息等关键发展要素“下乡”，推动乡村产业形成较完备的横纵向产业链，解决农民及农民工的长期就业与生计问题，让他们能在本地“吃得上饭，扎得下根”。
第二，统筹考量、因地制宜地制定“农民进城”的规划方案。我国幅员辽阔，各地经济社会发展情况也表现出较大的差异，这决定了我国的新型城镇化不太可能存在一条“放之四海而皆准”的标准模式，因此需要各地方结合当地实际情况，尤其本身具有的各种资源禀赋，创造性地制定符合当地文化环境特色与发展需求的农业转移人口市民化方案。目前，中央已经启动的新型城镇化试点改革已初步显现成效，其既体现地区特殊性，又具有规律普遍性的改革经验可为众多地方所借鉴。尤其在尊重农民及农民工意愿的基础上，政府可从城镇和乡村两个方面综合考虑，科学合理判断农民和农民工的合理流向，政策鼓励产业基础条件好的城镇地区吸引更多的农民和农民工流入，实现2020年政府工作报告中提到的“适应农民日益增加的到县城就业安家需求”的新型城镇化建设目标；政策激励有条件的农村加大基础设施和公共设施投入和建设，留住返乡人员，助力实现其创业和就业意愿；并以此为依据，分配地方政府用于推动新型城镇化的有限资源，达到效用最大化，防止资源浪费。
第三，完善县城及乡镇基础设施和公共设施为创业就业提供基本保障。针对产业的生产需求及返乡农民工的生活需求，重点加大县域内水利电网、交通物流、互联网通讯等基础设施建设力度，以及加大学校、医疗卫生等公共设施的建设力度，提升县域“硬环境”质量。进而以城乡融合发展为导向，推动城乡基础设施和公共设施互联互通，提高城市要素参与农村基础设施和公共设施建设的主动性、积极性，构建起合理的城乡基础设施和公共设施红利体系，最终吸引产业和人口向县域聚集，带动农民就地市民化。
因时制宜：考虑地方及农民的长期发展，适时引导“农民进城”
新型城镇化中的“农民进城”不仅要做到因人而异、因地制宜，还需将新型城镇化看作一个动态的过程。这也就决定了政府需要建立起推进新型城镇化中“农民进城”工作长效体制机制，避免一次性的“运动式”政治任务。农业转移人口市民化强调要以人为核心，那么除了要在现阶段的新型城镇化工作中尊重农民及农民工的工作生活意愿外，还应考虑到农民及农民工的经济能力与社会心理需求的变动性。因此，针对这些动态发展形势，政府可从三方面入手，因时制宜地推动农业转移人口市民化工作。
一是要聚焦农民及农民工个体的经济社会需求变化，构建自由化的城乡人口双向流动机制。由于农民及农民工个体处于不断发展的状态，当前“不想进城”的农民，将来很可能随着收入水平的提升想成为市民，而“进了城”的农民亦可能因为并不适应城市生活而想回到农村，甚至原来的市民也会因创业就业或养老需求想到小城镇乃至农村生活。因此，构建一个自由化、一体化的城乡人口双向流动机制，在规范管理的前提下，通过教育、医疗、养老、失业等多方面的城乡社会保障体系对接，逐步缩小城乡间公共服务及社会保障差异，允许城乡居民根据自身发展需求，对工作生活地以及户籍身份属性做出自由选择，城乡居民双向流动就可长期性、持续性进行。
二是根据国家发展战略变化，构建有利于关键发展要素集聚的体制机制。新型城镇化应服务于国家整体的发展战略及方向，随着我国面临的经济发展状况及国际形势的变化，中央政府可将农业转移人口市民化作为新的契机，通过构建全域化、长时效的要素市场化配置体制机制，在追求新型城镇化要素资源的最优空间配置的同时，又实现最佳时间配置，区分优先发展地区、适度发展地区和暂缓发展地区等，实现节省农业转移人口市民化的时间成本，提升新型城镇化综合效率。
三是地方政府可将农业转移人口市民化与其他多项发展目标结合，通过政策联动实现对“农民进城”的动态支持。地方政府可在中央允许的范围内，积极探索建立具有政策联动性的“农民进城”推动机制。在充分考虑各政策间的内在联系的基础上，调动当地已有的税收、土地、产业等资源，通过跨部门协调合作，既增强地方推动“农民进城”的积极性，又提升相关政策制度的灵活性，从而有效应对农民及农民工变化的市民化需求，全方位、多层次、动态化地推动新时期人口城镇化工作。
【本文作者为中国人民大学公共管理学院教授；中国人民大学公共管理学院博士研究生胡元瑞对本文亦有贡献】
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