摘 要:随着信息技术的快速发展，地方政府信息系统建设进程加快，各地建成很多信息平台、数据库和网站。但各数据系统间相对独立，“信息烟囱”林立，严重阻碍数据共享和流动，数据利用效率低。因此，需要深入分析“信息烟囱”的行业与社会成因，找到破解“信息烟囱”的思路，并在“十四五”时期重点做好数据利用，提升基层治理水平。
关键词:信息烟囱 基层治理 数据要素
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
数据成为要素是新时代共识
党的十九届四中全会提出：“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。”2020年3月30日，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列为经济社会发展要素之一，提出要“加快培育数据要素市场”。5月11日，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次强调：“加快培育发展数据要素市场，建立数据资源清单管理机制，完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施，发挥社会数据资源价值。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”短时间内，国家连续提及数据要素，并强调以市场化方式进行，足见我国对数据要素的重视程度和发展决心。
数据驱动成为当今经济社会发展的显著特征，大数据产业和技术在国民经济中的重要作用日益凸显。2019年我国数字经济增加值已达35.8万亿元，占GDP比重36.2%，按可比口径计算，我国数字经济名义增长15.6%，高于同期GDP名义增速约7.85个百分点。现在我们的生产生活都与智能终端、互联网络深度绑定。大数据技术已被广泛应用于国家治理各领域。而在医疗、体育、出行服务、城市服务、商业决策甚至反腐败、反走私等各重要领域，大数据技术更是成为有力的工具。
新冠肺炎疫情让人们更加切实认识到数据在现代治理中不可替代的作用。在疫情大考下，社会治理存在的问题凸显，社会特别是基层治理体系与治理能力现代化水平亟待提高。疫情期间，各种数据需求瞬间爆发，但也出现了“填表抗疫”等形式主义的现象。同时，在疫情防控过程中有些单位和部门还存在过度收集个人信息的问题，实际上收集了一些与疫情防控无关的数据，导致个人信息泄露，为后续的生产生活埋下数据安全隐患。而跨部门数据共享，由于缺乏第三方研究机构影响评估等基础性工作，各主体间数据“不愿共享、不敢共享、不会共享”的困境疏解举步维艰，集合人口、疫情、物资等数据资源的平台建设亟待健全。
“信息烟囱”在实践中的体现
“信息烟囱”（information silo）又称“信息孤岛”（information island），或者孤岛式信息系统和烟囱式信息系统，是形容信息系统的一种不能与其他相关信息系统进行互操作或协调工作的状态。这是信息化建设，特别是现在推进数字经济建设的一大问题，也是当前“新基建”意在打通众多孤立信息系统的意义所在。
数据系统相对独立，“烟囱”林立隔绝严重。随着新兴业务的开发、传统业务数字化转型以及信息系统建设的加快，各地上马了很多信息化工程和项目，建设了很多信息平台、数据库和网站。但是，各系统、平台之间由于各自为战，在功能上不关联互助、数据不共享互换、信息与业务流程及利用相互脱节，在实际工作中（如疫情期间）还要借助人工操作（多次重复输入甚至誊写）才能完成信息传递和数据流通。“烟囱”实际上是一个很形象的比喻，自顾自地直上直下，不能旁逸斜出。“烟囱”对于排烟需要当然是好的，但对于需求共享共用的“信息流”和“计算云”而言，却造成单维向上流动的数据状态，带来巨大的浪费和损失。
数据量级增长迅速，数据处理能力滞后。随着各种智能设备和传感器的大量应用，全世界数据量大幅增加，呈现出海量聚集、爆发增长、创新活跃、融合变革、引领转型的新特征。据测算全世界每天大约会产生250万TB（2.5EB）的数据，而数据总量每年还会增长50%。这种海量的数据是之前，哪怕是几年前都无法想象的。据Radicati Group数据，仅电子邮件，预计2019年全球每天收发2936亿封，2022年将达到3332亿封。又如自动驾驶，根据英特尔公司的一项研究，智能网联汽车自动驾驶每时每刻都要产生大量数据，每运行8小时将产生4TB的数据。一方面，“烟囱”机制阻碍数据共享和流动；另一方面还有一大掣肘，即各类主体普遍缺乏数据处理能力，导致大量数据沉淀，没有得到深入分析和再利用。
数据价值意识淡薄，数据思维尚未形成。在信息化加速推进的同时，我国城乡发展不平衡、区域发展不协调问题突出，社会结构和利益格局发生深刻变化。对于个人而言，很多“单位人”变为了“社会人”，整个社会的发展范式、管理模式和思维方式都发生了巨大变化。不论政府还是企业，都越来越强调科学决策、精细管理、精准服务，而这一切的实现都依赖于承载业务的数据。大数据思维具有整体性、关联性和价值性，但如果数据沉淀在政府、企业不同的“烟囱”里，就无法建立起连接、形成整体、体现价值。一方面，大数据是由比人的经验多得多的分类分析出来的，更快也更精确，有些人由于无法理解大数据的关联性，所以主观上排斥大数据；另一方面，有些人习惯于用定性或靠经验判断决策，而不做定量研究和判断，于是在很多问题上就失于科学。
“信息烟囱”的行业与社会成因
过去十多年来，随着信息化快速发展和电子政务、智慧城市等项目实施，不仅电子政务平台、云平台、“互联网+”、智慧社区、智慧园区等平台解决了基层治理体系的信息化问题，手机应用软件、程序等移动终端也解决了基层外勤人员的信息化问题。在这个信息化过程中，原来碎片化地存在于人的脑海中或者笔记本、台账等纸质媒介中的基层信息，并没有形成相互关联、融合统一的基层“知识库”，而是依然碎片化地存在于不同系统、不同平台的数据库、表格、文档中，组成了一个个的“信息烟囱”。在“烟囱”林立的基层工作中，每一个工作者都没有办法从一个统一来源或平台获得开展工作所需要的全部信息，只能在基层信息的汪洋大海中，探索式地游向一个又一个“信息孤岛”。即使这样，也只能获得高效开展工作所需要的部分信息，而且更让人沮丧的是，不同的“信息烟囱”给出的数据往往不一致，很难快速低成本地在冲突数据中得出真实信息。众多“信息烟囱”组成的碎片化基层信息不仅让群众多跑腿，更让基层工作者跑断腿、算错数、想错法、做错事。
那么，这个碎片化的基层信息海洋是怎样形成的？其成因很复杂，但主要存在于以下几个方面：
一是上级部门的专业化管理体系。政府的业务由于需要专业化，在街道、社区、乡村等基层组织的上级部门中是条块分割的。比如，在区县、地市的层级中，政府治理体系是按照教育局、卫健委、民政局、住建局、公安局等部门进行横向分割的专业化管理体制。管理部门的条块分割，必然导致信息的条块分割。每一条线的业务都需要延伸到基层，形成了“上面千条线、下面一根针”的局面，必须解决“最后一公里”的问题。
二是政府部门的“烟囱式”业务系统。在业务部门中没有构建统一的数据处理体系，很多部门业务系统还是分散建设的状态。“烟囱林立”的业务系统，必然导致“孤岛遍地”的信息资源。有些“信息烟囱”高，比如省级建设的业务系统，在地市和区县一级一般是无法从国家和省级系统中获得数据的；有些“信息烟囱”矮，比如地市级、区县级建设的业务系统，但在街道、社区一级也常常无法从中获得数据。“烟囱”无论高矮，实际上都是未完全建成统一的数据资源体系，导致不同的业务重复向基层要数据、碎片化地向基层供数据。
三是各自为政的上下级数据平台。有些地方建立了地市级、区县级的共享交换平台和数据资源体系，但是，由于数据上附着的权力和责任，上级的数据资源体系向基层的“供数”机制很多时候并不畅通。这样就导致虽然在地市级的决策分析类数据应用如火如荼，但是在基层的业务处置过程中却无“数”可用，从而形成“头重脚轻”式的不对称信息流通模式。“领导有数，基层无数”“表格满天飞、档案到处堆、会议时时催”，这是很多基层常见的工作状态。不仅如此，大量的基层人员属于外勤的工作性质，分散在城市和乡村的各个角落，比如，城管体系的基层城管、环卫人员、社管体系的网格员等。由于这些群体往往是外勤工、合同工、临时工，他们之间的信息传递和工作协同缺乏管理，随意性很大，每个人形成了一个个更小的“个体孤岛”（个体“信息烟囱”），这一颗粒度的“信息烟囱”又被称作“原子烟囱”。由于基层人员往往流动性很大，“原子烟囱”在基层遍地存在并难以整合。
破解“信息烟囱”的思路
一是“病因上寻”。基层的“信息烟囱”业务系统，绝大多数不是建在街道级、社区级，而是建在区县级、地市级、省级、国家级。如果不解决上级系统的互联互通，只是在基层做文章，则无异于缘木求鱼。因此，解决基层的“信息烟囱”问题，需要在上级部门，特别是最贴近基层的区县级部门做好数据共享。近十年来，我们国家从智慧城市到智慧城区的建设，为区县级的信息化打下了很好的基础，但在智慧城区的建设中，特别需要关注信息系统互联互通的问题，避免智慧城区建设南辕北辙、事与愿违——在建设中旧的“信息孤岛”没有消除，又形成一批新的“信息孤岛”，进一步割裂基层的信息系统。这就要求智慧城区的项目统一规划、统一构建数据平台（数据中台）、统一构建数据资源体系。
二是“上下统筹”。“十三五”规划中将数据定位为国家基础性战略资源，党的十九届四中全会将数据作为促进数字经济发展的生产要素，在当前“新基建”中，很多省市也在构建数据平台和数据资源体系。在各地数据资源体系的建设中，不仅要注重省级、地市级的数据资源体系，还要注重区县级和基层的数据资源体系，让各级数据资源体系能够互相协同，上下一体化运营。以区县级数据资源体系支撑对街道、社区等基层部门的统一取“数”、统一供“数”。避免“数”出多门，不同业务系统重复向基层要数据，实现最多要一次“数”，最多填一次表。比如，针对基层扶贫等工作中“表格满天飞”的问题，由区县级数据资源体系向基层供“数”，通过填表机器人实现表格的统一生成、（半）自动填写，让基层和百姓最多填一次表，再有类似填表需要时可自动生成。
三是“基层拉通”。要在基层加强构建同上层“城市大脑”互通的“基层小脑”，包括“街道（乡镇）小脑”和“社区（行政村）小脑”，每一个“小脑”支撑一个或多个社区、多个网格。由“小脑”统一供“数”，统一分析数据，统一利用数据，支撑基层疫情防控、精准扶贫、数字乡村、城管社管、党群中心等业务。要形成支持基层队伍管理的统一业务平台，针对基层“个体孤岛”“原子烟囱”等问题，可以通过类似企业微信、华为云WeLink、钉钉等智能移动办公平台以及其所附着的队伍管理、远程会议、工作协同等功能，将这些外勤类的基层人员和坐在办公室里的基层人员联结起来，在基层实现上级业务“烟囱”的互联互通和数据共享。这样，即使打破不了“上面千条线”的政府上级专业化管理体制，也通过引入“基层小脑”和统一业务平台这“一根针”，把“千条线”的上级专业化业务系统烟囱和基层“原子烟囱”，穿针引线形成供“数”用“数”体系，让“小脑”装备的基层和“大脑”装备的地市、区县一样有智慧。
面向“十四五”加强数据利用的建议
习近平总书记强调：“要提前谋划‘十四五’时期改革工作，更加注重制度和治理体系建设，更多解决深层次体制机制问题。”为在“十四五”时期重点做好数据利用，提升基层治理水平，可主要从以下几个方面着力：
进一步加强数字“新基建”。数字产业化和产业数字化已经成为必然趋势，以信息网络为基础的新型基础设施将成为高质量发展、数字化转型、智能化升级的基础性条件。要加快落实各地“新基建”新政，加强数据融通和治理，让数字经济快车驶入高速路。要加快建设新一代网络基础设施、创新基础设施和融合基础设施，布局高性能计算设施和科学数据中心，推动医疗、金融、财税、公安、海关等重要领域数据融通和安全。
建立健全数字经济新制度。新一代信息技术的集中爆发，提出新型基础设施要求，也带来新生产要素的改变，数据已经日益成为重要的生产要素。数据、技术等生产要素的加入，引发创新模式、生产模式、就业模式的改变，也引发生产制度结构的变化。数字经济中的线上经济、平台经济、共享经济等新业态新模式层出不穷，需要及时构建不同于传统线下、单独交易的经济规则。
重点做好政府的数据开放。推动政府各类信息系统互联和公共数据共享，要充分发挥政务信息资源共享、信息消费在转变政府职能、扩大内需拉动经济中的重要作用。进一步完善政务信息资源目录，明确更新时限、共享类型、共享方式和使用要求。完善政务信息资源分类，优化数据共享的提供与使用程序，进一步做好政府数据开放和相关服务。
加强个人信息和隐私保护。完善隐私保护的政策法律和标准体系，加快相关立法进程，及时修订完善民法、刑法、网络安全法、电子商务法等相关法律法规中已有个人信息及隐私权保护的规定和措施。建立健全数据使用监管机制，加强数据库安全维护，定期发布重要数据库使用和安全状况。引导公众主动拒绝不良网站、企业等非法收集个人信息的要求，加大普法力度，鼓励用法律武器捍卫公民隐私权利。
【本文作者分别为工业和信息化部赛迪研究院政策法规所所长、工业和信息化法律服务中心主任，深圳市决策咨询委员会委员、深圳市华傲数据技术有限公司CEO】
责编：王茂磊 ／ 司文君
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