摘 要:基层治理在国家治理体系中占据重要位置，然而“信息烟囱”阻碍了基层治理效能的提升。破解基层治理中的“信息烟囱”可以从政治、管理和技术这三方面着手。通过政治制度设立破解的方向和目标，并奠定制度基础；通过基层战略管理、服务流程再造、组织结构调整和实施绩效管理等管理途径，瓦解“信息烟囱”；通过技术嵌入将管理设计操作化，在标准化的信息与技术体系下，发挥信息共享的最大优势。
关键词:基层治理 信息烟囱 部门协作 公共价值
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
基层治理在国家治理体系中具有基础性地位和功能，不管是从其治理目标还是制度建构，抑或是基层治理的实践来讲，对于当代中国的转型发展都有着极为重要的意义[1]。但是，由于基层治理的信息并不能自由流通汇集，“信息烟囱”的存在降低了基层治理的效率，浪费了公共资源。针对这一常改而不变、久治而不愈的“顽疾”，本文以公共价值创造为导向、以党的领导制度为依托、以公共组织的管理为媒介、以技术嵌入为支撑，从政治、管理和技术三条路径出发，探讨一套贯穿理念、目标、手段的整体性解决方案。
破解“信息烟囱”的政治途径
破解“信息烟囱”的政治途径包含两个面向，一是作为价值的政治；二是作为制度的政治。前者回答“信息烟囱”破解的方向、目标和原则，后者为前者提供破解的制度保障和支持。
政治的价值面向：“信息烟囱”破解的先行配置
政治是一条重要的公共行政研究途径，强调公共行政的公共性，主张代表性、回应性、责任等价值，通过对这些价值的提倡和实践，引领公共价值创造和维护公共利益[2]。作为价值的政治意味着，公共行政行为要体现集体而不是个体的偏好，通过政策过程做出关于“我们”的决定，从中反映公共价值。在作为价值的政治途径下，基层治理“信息烟囱”的破解之道应以公共价值创造为目标。这一目标的设定意味着，基层治理信息流通与共享既是公共管理者和公共组织行为的应然要求，也是取得良好变革效果的必然之路。在应然层面，基层公共管理者和政府用于治理的权威和资源，来自人民的授权，既然使用了公共权威和公共资源，必然要以回应公众的需求为导向[3]。这些价值原则在基层政府组织中并不是稀缺理念，但有时却因过于富足而被忽视，即基层政府深知要“为人民服务”，但是将“为人民服务”的理念贯彻到公共服务和公共产品的提供当中却尚有一段距离。
在基层信息共享中置入公共价值的内核之后，基层政府和公共管理者的思维方式和行为将更加具有公共性。基层治理“信息烟囱”常改而不变的一个原因是，在未触动基层政府和公共管理者的思维方式和行为的情况下，仅从组织结构调整、权力变革、资源输入、技术更新上入手难以有实质性的效果，即使拥有再优质的变革条件，如果不考虑公众的需求，改革局面也只会陷入滚芥投针的境地。在传统的基层治理方式中，公共管理者的视野通常聚焦于组织内部，注意力主要集中于完成上级政府分派的管理任务，精力和资源常放在部门利益保护和竞争之上，设置信息壁垒也就成为更加“理性”的组织行为，但这是以公共价值损失为代价的。而公共价值创造的思维方式，是让基层政府及管理者把目光从仅关注组织内部投向组织外部，从仅为完成上级委派的工作任务转向争取上级授权与联通其他部门以更好地回应公众诉求。这种以公共价值为导向的思维方式，在很大程度上能够从治理理念上对“信息烟囱”进行撼动。
政治的制度面向：“信息烟囱”破解的实质支撑
破解“信息烟囱”的公共价值取向如何才能得到显示和保障？除了常被提及的民意测验和公众参与外，制度亦是重要的反映集体期望的途径[3]。
深入贯彻党的领导制度能够为“信息烟囱”的破解带来实质性支持。一方面，中国共产党秉持“以人民为中心”的执政理念，坚持立党为公、执政为民，通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位[4]。针对“信息烟囱”现象，需要着力发挥党的全面领导这一制度优势，以人民的利益为中心，让信息围绕人民转，而不是让人民围着信息跑。另一方面，我国有着悠久的政治组织引领基层治理传统[5]，尤其是近年来党建引领基层治理的模式，较好实现了有效的基层治理[6]。“信息烟囱”的破解，可以借鉴党组织引领基层治理的成功经验，发挥党组织深入基层的制度优势，以促进人民的利益增值为导向，通过合作共赢化解部门利益冲突，消解基层政府部门垄断治理信息的执念和顾虑，聚合基层治理的信息资源和治理合力，建构基层治理信息的“连通器”，让治理数据与信息自由流通。
破解“信息烟囱”的管理途径
在政治制度的保障下，如何把破除信息壁垒的公共价值取向落到实处？从管理途径上看，可以对组织战略、组织产出、流程再造、组织结构、责任标准、绩效管理等方面进行设计或调整。打破基层治理“信息烟囱”并不意味着消除基层组织的部门利益，而是通过“管理术”，把部门利益转化为公共价值创造和公共利益追求过程中的副产品。管理途径并不是对立地看待“公共的”和“部门的”，而是将二者整合在一起，不但使公共价值和公共利益总量增加，也让基层治理各部门的利益得到保证，甚至是增进。由是观之，破解“信息烟囱”的管理设计的总原则是降低成本和增加收益。在成本上，既要降低基层部门提供公共服务和产品的官僚成本，同时也要降低公众使用服务和产品的“皮鞋成本” （指公众在与政府打交道的过程中，由于“信息烟囱”林立，他们不得不频繁穿梭于各部门之间，从而增加鞋底的损耗，消耗更多的“皮鞋”）；在收益上，要增加公众因基层信息共享带来的获得感、幸福感和安全感，亦使信息联通后的部门收益大于信息垄断时的各自收益。
启动战略管理，用战略思维撬动“信息烟囱”
战略管理并不是高层管理者和国家治理的专属，基层政府亦可凭借战略管理来创造公共价值[3]。破解基层治理“信息烟囱”，战略管理是一项有效的治理工具。首先，“信息烟囱”是多年“顽疾”，难以一蹴而就地消除，需要用长远的眼光来看待，并通过制定战略规划，在设定期限内，完成破解目标[7]。其次，战略思维使基层政府组织和管理者不再把注意力仅放在组织内部，以完成稳定的日常任务为目标，而是更为积极地既向上争取政治授权，获得用于破解信息壁垒的资源，也把目光投向外部，创新性地回应公众需求。最后，战略思维和行动更具开放性和公共性，特别是以公共价值为导向的公共部门战略管理，通过设定更具包容性的治理目标，积极争取多元利益主体的支持。这对于放下部门利益芥蒂，实现基层治理信息自由流通，具有非常大的借鉴意义。
再造政务服务与流程，倒逼“信息烟囱”瓦解
在“信息烟囱”状态下，基层政府基于组织内部偏好、任务导向提供公共产品和服务，而以公共价值为导向的基层治理，则会基于公众的需求来设计公共产品和服务。若以烹饪为喻，前者站在生产方视角，用现成的食材，能炒出什么菜就炒什么菜，而不考虑这些菜是不是服务对象偏好的；而后者站在需求方视角，根据服务对象的期望选材取料，生产供需匹配的产品。坚持“以人民为中心”的价值取向，有利于促使基层政府改革现有的服务提供流程，设计出符合群众期待的产品或服务供给方式和内容，倒逼“信息烟囱”瓦解。这种服务与流程再造可以从两个方面考虑。一是降低服务对象使用服务的成本，让“数据多跑路，让公众少跑腿”。而要达成这样的服务效果，信息共享是必然选择。二是降低人员成本，提高基层政府提供服务的效率，这一效果的达成依赖于信息共享、扩大服务生产的数据库，从而降低服务生产的边际成本[8]。
调整组织结构，建构“烟囱连通器”
“信息烟囱”的存在很大程度上归咎于基层政府组织结构的分割效应，过多的职能部门加剧了“信息烟囱”的密度。基于结构调整的“信息烟囱”破解之道，应聚焦于两个方面。一方面是调整基层政府组织的“硬结构”——基于管理层级和管理幅度的结构调整。具体又分为三种调整策略，一是小范围调整，把职能相似或业务流程紧密关联的部门合并，或者在这些部门之间建立协作关系网络。二是大范围调整，成立信息共享联系部门或设立破解基层“信息烟囱”的工作组，其中的成员由各部门负责人组成，统领“信息烟囱连通器”建构工作。三是置入党的组织，协调部门信息共享带来的利益冲突，或作为助推器、催化剂，推进基层治理信息共享进程。另一方面是调整政府组织的“软结构”——基于组织中人事结构的调整。具体也分为三种策略，一是把基层政府组织中的优秀党员置于破解“信息烟囱”行动的重要位置。二是吸纳更多支持信息共享的公共管理者。三是发挥部门“领头羊”的作用，让有影响力的部门及领导者引领信息壁垒破除。以上策略均可组合使用。
实施绩效管理，联结责任与激励
破解“信息烟囱”的绩效管理重在把责任制与激励机制进行联结。一方面，确定信息共享或信息壁垒破除的目标责任制，将具体的变革工作落实到每个部门及负责人，然后定期接受监督者和服务对象的评估。确定信息共享建设的阶段性成果，利用成本收益分析、政策分析、项目评估、平衡记分卡、公共价值账户等评估工具，证明信息融通创造的价值。这些价值既可能是对公众有益的，如从提升服务的便捷性、服务效率、服务质量等方面中感知的价值；也可能是对部门有利的，如因信息共享带来服务成本降低、服务效率提高等感知基层政府存在的价值。另一方面，根据绩效评估结果给予“信息烟囱”破解行动正向或负向激励，进而巩固信息共享的变革成果，并持续推进或扩散信息共享机制。
破解“信息烟囱”的技术途径
实现“信息烟囱”的管理设计操作化，还需要借助具体的技术来达成。“技术是一种把信息从数据中提取出来的工具和知识系统”[9]，它为形成共享式、开放式、多元化的治理结构提供了契机。具体而言，破解“信息烟囱”的技术途径可以从信息编制标准、技术类型选择和技术风险防范这三个方面展开。
信息编制标准化，奠定用技术破解“信息烟囱”的基础规范
信息共享与技术应用是有条件的，即打破基层治理信息壁垒、建构部门信息共享系统，实现互联互通，需要一套共享的标准、结构和数据格式[10]。基层治理的信息共享规范建构可参照《政务信息资源共享管理暂行办法》《政务信息资源目录编制指南（试行）》。首先，遵循“以共享为原则，不共享为例外”“需求导向，无偿使用”“统一标准，统筹建设”“建立机制，保障安全”等原则。其次，编制共享清单，厘清哪些信息需要共享，哪些信息可以不共享。“凡列入不予共享类的政务信息资源，必须有法律、行政法规或党中央、国务院政策依据”[11]。第三，明确信息资源的编制规范。包括信息资源分类、信息资源名称、信息资源代码、信息资源提供方、信息资源摘要、信息资源格式以及共享属性、开放属性、关联资源代码等[12]。
技术嵌入：选择合适的破解“信息烟囱”的技术载体
整合基层治理信息的技术有多种类型，包括互联网、物联网、区块链、云计算和人工智能等。这些技术各具特点，其中区块链技术在基层政府信息协同和打破条块分割的信息壁垒中的应用最为广泛。它由数据层、合约层、网络层、共识层、激励层和应用层构成，能够把各个部门分散的数据集结成一个去中心化的分布式结算网络，而且能及时更新数据并同步整合至网络，吸收点对点（P2P）信息共享和信息资源管理中心信息共享与交换两种政府信息资源共享模式的优点，具有去中心化、去信任、集体维护、开放性、自治性、信息不可篡改、匿名性等特征[13]。基于区块链治理“信息烟囱”的流程包含五个步骤：生成智能合约—共享业务创建—共享表单验证—共享表单反馈—共享总表单备份。目前区块链信息共享技术已经在产权保护、教育、物流、医疗、投票等领域取得了许多成功经验，提高了运用区块链技术破解基层治理“信息烟囱”的可行性[14]。
技术风险防范，消除破解“信息烟囱”的后顾之忧
基层治理的信息垄断者可能以信息安全为由，不相信信息共享和技术嵌入能带来更好的治理，从而抵制打破部门信息壁垒。为了打消基层部门的顾虑，有预见性地、有远见地推进“信息烟囱”破解，对潜在的技术风险进行防控，巩固信息共享的优势，需要对技术风险与技术治理风险进行预见性规避。一方面是技术本身存在的风险：首先，技术作为一种信息加工的工具，如果不能准确地对数据进行分类、鉴别、处理，就难以为基层治理作出增量贡献；其次，“信息烟囱”破解后，就会对融合和连接部门信息的技术提出更高要求，以避免信息过载导致“技术失灵”；第三，信息不仅仅是一组数据，同时是一种资源、行为痕迹和隐私，技术载体需要确保大规模数据被安全、保护性地使用[15]。另一方面是技术治理风险，主要指运用技术手段进行治理带来的风险。技术兼具目的和工具双重意义，如果过度地崇拜技术，会形成一种“去政治化”倾向或带来“技术脱缰”风险。也就是说，技术本来被用作实现更好治理的工具，却由于技术的自反性原理，治理被技术取代[16]。针对上述风险，可以从摆正对技术的态度、丰富和完善现有技术、保障数据和安全隐私、建立健全技术治理的制度规范等方面进行规避，从而保障技术可破解“信息烟囱”，同时也能安全、高效地发挥信息共享的优势。
【本文作者为厦门大学公共事务学院教授、厦门大学“县域社会治理能力建设研究中心”主任；厦门大学公共事务学院博士生黄英对本文亦有贡献】
注释
[1]陈家刚：《基层治理:转型发展的逻辑与路径》，《学习与探索》，2015年第2期，第47-55页。
[2] [美]戴维·H·罗森布鲁姆等著，张成福等译校：《公共行政学: 管理、政治和法律的途径（第五版）》，北京：中国人民大学出版社，2017年，第30-35页。
[3] [美]马克·穆尔著，伍满桂译、陈振明校：《创造公共价值：政府战略管理》，北京：商务印书馆，2016年，第47-52页。
[4] 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月6日，第1版。
[5] 李振：《推动政策的执行:中国政治运作中的工作组模式研究》，《政治学研究》，2014年第2期，第116-125页。
[6] 黄六招、顾丽梅：《超越“科层制”：党建何以促进超大社区的有效治理——基于上海Z镇的案例研究》，《经济社会体制比较》，2019年第6期，第62-70页。
[7] 李宇：《电子政务信息整合与共享的制约因素及对策研究》，《中国行政管理》，2009年第4期，第84-85页。
[8] [美]米里杰·里夫金著，赛迪研究院专家组译：《零边际成本社会：一个物联网、合作共赢的新经济时代》， 北京：中信出版社，2014年，第68-70页。
[9]马卫红、耿旭：《技术治理对现代国家治理基础的解构》，《探索与争鸣》，2019年第6期，第69页。
[10]陈宏彩：《“最多跑一次”改革：新时代的政府效能革命》，《治理研究》，2018年第3期，第39-44页。
[11]国务院：《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》， http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/19/content_5109486.htm, 2016年9月19日更新。
[12]国家发展改革委、中央网信办：《两部门关于印发<政务信息资源目录编制指南（试行）>的通知》， http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/13/content_5210203.htm, 2017年7月13日更新。
[13]高国伟、龚掌立、李永先：《基于区块链的政府基础信息协同共享模式研究》，《电子政务》，2018年第2期，第15-25页。
[14]张毅、肖聪利、宁晓静：《区块链技术对政府治理创新的影响》，《电子政务》，2016年第12期，第11-17页。
[15]黄新华、陈宝玲：《政府规制的技术嵌入：载体、优势与风险》，《探索》，2019年第6期，第64-72页。
[16]陈剩勇、卢志朋：《信息技术革命、公共治理转型与治道变革》，《公共管理与政策评论》，2019年第1期，第40-49页。
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