摘 要:基层治理中的“数据烟囱”不仅带来信息资源浪费、行政效率低下等问题，而且容易滋生形式主义，影响国家治理体系和治理能力现代化进程。“数据烟囱”是制度、技术等多重因素共同作用的结果，因此，消除这一顽疾，需要从多方面入手。在制度和技术层面，要实现治理主体间的信息共融，推进基层治理现代化，尤其需要建立基层综合治理体系、完善基层政务信息管理制度、建立基层政务信息集成平台、为基层政务信息安全提供技术保障。
关键词:基层治理 数据烟囱 制度创新
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
消除“数据烟囱”是基层治理现代化的必然要求
“数据烟囱”也称信息孤岛或信息壁垒，广泛存在于各个领域，带来交易成本的增加，影响业务办理效率，信息化的作用无法充分体现，是阻碍经济社会发展的重要因素。“数据烟囱”在基层治理中不是新问题。近年来，随着电子政务建设、政府治理数字化转型的推进，基层治理中的“数据烟囱”问题在一定程度上得到了缓解。2018年，国务院对加快建设全国一体化在线政务服务平台、全面推进政务服务“一网通办”作出部署。在地方上，浙江省的“最多跑一次”改革、上海市的“一网通办”等极大地推进了政务信息共享，简化了办事流程，为群众提供了实在的便利。
但是，自上而下的数字化建设主要集中于政务服务领域，其他方面的信息共享和联通仍然较少；基层部门主要响应“条线”上的信息管理需求，缺乏统一的信息管理平台；基层政府与其他治理主体之间的信息共享不充分等问题仍然普遍存在。
基层治理中的“数据烟囱”直接导致工作人员重复进行信息录入和上报，使得行政效率低下，信息资源无法得到有效利用；间接导致基层治理中的形式主义滋生，影响基层人员工作热情，长期下去则有损政府公信力和经济社会健康发展，影响国家治理体系和治理能力现代化进程。基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是国家治理现代化的重要内容，因而，消除“数据烟囱”，实现治理主体间的信息共融，提高信息资源的利用效率，推进基层治理现代化，是当前重要且紧迫的任务。
“数据烟囱”形成的技术和制度因素
基层治理中的“数据烟囱”问题是多重因素共同作用的结果，其中最为重要的是技术和制度因素。从技术层面看，一方面，因为缺乏统一的标准和规范，大量数据、信息由于版本、格式不统一等原因而无法兼容，这些信息资源“被迫”分离，形成“信息孤岛”；另一方面，信息安全是信息化管理中尤为关键的问题，当前还没有成熟的技术可以实时跟踪数据，无法对数据滥用、数据犯罪进行有效监管。政府部门通常高度重视信息安全问题，为规避风险而不愿意将自己掌握的信息与其他部门共享，这在基层体现得尤为突出。基层工作人员通常权力小、责任大、信息技术水平不高，在不能确保信息安全的情况下，他们更加倾向于保守行事、谨慎地规避风险。
从制度层面看，一方面，虽然我国近年出台了多部有关政务信息的管理政策，比如《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发〔2016〕51号）、《国务院办公厅关于印发国家政务信息化项目建设管理办法的通知》（国办发〔2019〕57号），但是，这些政策多为原则性规定，对政务信息资源的管理边界、责任等缺乏明确界定，关于数据资源的归属、采集、开发和监管等问题的管理规则不够清晰，地方政府和基层部门有较大解释空间。
另一方面，原有信息管理体系主要是由国务院各部委牵头建立，比如国家税务总局建立的金税工程和公安部建立的人口信息管理系统，这些以部门管理为基础的信息系统延伸到基层，便形成与“条线”相对应的相互隔离的“信息孤岛”。因而，如果上级政府的“数据烟囱”不消除，基层治理中的“信息壁垒”就将继续存在。
此外，基层治理通常遵循的是部门治理逻辑，即由相关部门管理相关问题，缺乏统一指挥和协调机制。当前基层治理中存在一个普遍现象，即除了上级垂直管理部门要求应用的各种信息管理系统外，多个基层部门还建立自己的信息平台和工作群，一个基层工作人员要同时使用多个部门APP和工作群。当处理一个问题时，他们需要向不同部门请示、汇报相同内容，信息重复和低效问题由此产生，而与此相伴随的则是“指尖上的形式主义”。
以“整体智治”消除“数据烟囱”的路径
解决基层治理中的“数据烟囱”问题，离不开制度和信息技术两个层面的创新。“整体智治”是一个将制度创新与技术创新相结合的新概念，其中，“整体”是指整体性治理，“智治”是指充分发挥科技支撑社会治理的作用。
具体而言，“整体智治”至少包括三层含义：一是，政府部门的碎片化现象需要通过建立一个“整体性政府”加以改变。“整体性政府”是由承担不同功能的、相互关联着的多个部门组成的有机整体，政府各部门分享共同的目标，采取协调一致的行动；二是政府与企业、社会组织、公民等社会力量应建立协作关系，形成治理共同体，共同提高社会治理效能；三是当今时代的科技发展为整体性治理提供了契机，换言之，整体性治理的实现需要充分发挥科技支撑的作用。从“整体智治”概念出发，解决基层治理中“数据烟囱”问题需要从制度和技术上进行四大突破：
一是建立基层综合治理体系。基层治理需要在充分考虑治理专业性的基础上，根据基层治理综合性强、复杂度高的特点，建立以服务和问题为导向的治理体系。比如社区公共卫生治理是当前十分突出的问题，在传统治理中，它涉及多个管理部门，需要多部门协调互动，治理效能较低；在此次新冠肺炎疫情防控中，为集中调动资源，快速协调行动，多地建立疫情防控指挥中心，相关部门服从指挥中心的统一领导和指挥，有效地形成了治理合力。借鉴这一经验，在常态化基层治理中，可以根据公共服务领域和问题领域建立指挥协调部门，并赋予其实权，以更好发挥统筹部门工作、推进部门融合、建立整体性基层治理的功能。
二是完善基层政务信息管理制度。制度发挥着规定行为角色、约束行为和形成期望的作用。政务信息管理中面临的数据权属、部门职责、信息监管等问题首先需要通过制度加以解决。基层治理一向是制度创新的实验场，在消除“数据烟囱”问题上，条件成熟的地区可以先行先试。具体而言，首先要明确基层政务信息权属。政务信息属于公共资源，只有在最大范围内共享和使用这一资源，才能发挥它的最大效用。地方政府可以通过出台法规明确基层政务信息权属，规定政务信息管理权限，划分数据类型，建立数据开放制度，发挥社会力量在数据资源利用方面的作用。其次要明确基层部门信息管理职责。基层政府应在建立统一领导和指挥机制的基础上，对各部门信息化建设和管理的责任做出合理安排，整合部门数据资源，建立统一政务信息平台。最后要完善基层信息监管制度。基层政府需制定和完善政务信息监督管理办法，明确对信息误用、滥用和违法使用等的处罚办法，通过制度保障政务信息安全、促进数字化建设。
三是建立基层政务信息集成平台。基层政府应在统一标准和格式下采集各部门管理数据，对数据资源进行集中存储和统一管理，对部门数据资源的共享标准和流程予以规范，对政府数据开放格式、范围和方式等做出明确规定，通过技术手段解决基层信息采集难、对接难、共享难、开放难等问题。
四是为基层政务信息安全提供技术保障。基层治理中的信息安全问题可以通过进一步应用和完善技术加以解决。比如在数据安全方面，能够利用区块链技术进行数据存储，利用密码学机制保障数据的存储和传输安全，利用加密算法、共识算法保证数据不被篡改和伪造。将区块链技术应用于基层政务信息管理，能够提高数据安全性，减少数据共享风险。值得指出的是，基层政府可以与市场和社会上的专业力量合作，共同开展信息安全建设工作，同时应基于自身财力培养专业技术人员，提高自身技术水平，不断以新技术为信息化建设保驾护航。
【本文作者为华东师范大学公共管理学院教授、华东师范大学社会组织与社会治理创新研究中心主任】
责编：臧雪文 / 蔡圣楠
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