摘 要:社区是我国基层社会的“细胞单元”，同时也是城市治理的“最后一公里”。新一代数字化浪潮的来临，为构建基层社会治理新格局创造了历史性机遇，需要树立大数据思维，以社区居民需求为导向，充分利用5G、物联网等新型信息技术，推动一体化智慧社区建设，走出基层社会治理的“烟囱”困境。
关键词:智慧社区 数据共享 治理“烟囱”
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
党的十九届四中全会深刻阐明了“中国之治”的宏伟目标和道路方向，强调社会治理是国家治理的重要方面，并将“科技支撑”作为完善社会治理体系的重要抓手。以5G、物联网、云计算、区块链、人工智能等为代表的新一代信息技术正在推动整个经济社会的数字化转型，为实现精准分析、精准服务、精准治理、精准监督、精准反馈，“构建基层社会治理新格局”提供了前所未有的机遇。近年来，社区信息化建设已经取得较大进展，但是城乡社区数据共享方面仍然存在诸多问题和障碍，除了技术方面的因素，更多的是体制机制方面的影响。
基层社会治理“烟囱”的成因
牵头部门缺位，统一规划不足。社区管理和服务涉及多个部门，但缺乏明确的牵头部门和强有力的组织者。一些地方、部门从自身职能出发，自行研发出一大批信息系统平台，甚至根据业务内容采取一个接一个的项目化运作，而缺乏统一的规划部署和科学的顶层设计。这种碎片化的操作导致了互联互通难、业务协同难、数据共享难，使得系统和数据的“烟囱”越垒越高，各种系统之间割裂越来越严重，形成一个接一个的“信息孤岛”。
数据共享意愿不强，共享权责不明。基层社会治理数据涉及人口、房屋、地理信息、车辆交通、医疗健康、教育文化等多种信息，数据资源极其丰富。然而，这些重要数据掌握在不同部门手中，基于利益或者其他原因而不愿共享。不同信息系统内部数据共享比较顺畅，但跨部门的横向数据相互融合程度低，互联互通困难，“纵强横弱”的现象比较普遍。
社会力量协同不够，居民参与程度较低。长期以来，社区建设基本都是政府主导的模式，投入了大量的建设和维护成本，企业和社会组织真正参与的很少。企业和社会组织参与社区服务和管理，对于补齐社区基础设施短板、提高公共服务体验、缓解财政压力等方面有着不可替代的作用。然而，目前依然是政府扮演着“保姆”的角色，社会力量和市场主体参与不充分，政府、市场以及社会协同的多方合作机制尚未形成。
痛点需求响应不足，用户体验较差。当前，社区公共服务供给不足、效率不高，在很大程度上是由于公共服务需求与供给之间的错位所造成的。居民的服务需求没有通过有效渠道进行传递，相关部门也只依据自身职能和局部信息进行决策，从而导致服务供给偏离真实需求，对群众在医疗、教育、养老等方面的痛点需求响应不足。在数字化技术背景下，现有的服务方式已经无法满足民众对高品质公共服务的需求。如何以用户为中心，通过物联网、大数据、人工智能等先进技术实时采集社区居民的服务需求，推进能力、业务、数据与体验感知充分融合，提供个性化、精准化和智能化服务，对于提高用户体验具有重要价值。
一体化智慧社区的特征
面对新一轮的数字技术浪潮，社会治理体系正在往感知化、互联化、智能化的方向发展。一体化智慧社区建设是以数字时代的人民生活需求和发展为中心，通过应用大数据深度挖掘、5G、知识图谱、区块链等新型信息技术来激活数据价值；通过数据共享推进跨部门、跨层级的政务服务协同，搭建起业务信息互联互通、灵活高效的治理平台；依托现代技术手段为社区居民提供高效的公共服务，带来全流程的数字化体验；推动政府及社会资源的整合，提升社区商、贸、综合服务承载能力，构建市场化的社区商业运营生态；加强城市基层单元的感知、分析和决策能力，最大限度提升基层社会治理智慧化和精细化效能，全面推进社区可持续性发展。与传统社区相比，一体化智慧社区具有如下特征：
从“碎片化社区”到“整体型社区”。“碎片化社区”是指社区服务管理的“碎片化”，其产生的主要原因是条块分割的政府管理体制。基层治理的职能分散在不同层级和不同管理部门之中，形成了以“块”为单元的属地管理和以“条”为线的部门管理两种分割模式。分割的管理模式必然导致各部门职能交叉、多头指挥、流程破碎、无人负责等问题。“整体型社区”则是从社区管理和服务的整体性出发，通过建立健全统筹有力、权责分明、运转协调的基层社会治理体系，整合服务与沟通渠道、数据资源、业务流程，为居民提供无缝隙而非分离的高质量服务。
从单一化政府管理到社区自治。之前基层社会治理的一个突出问题是过于行政化，市场和社会力量极为薄弱。过度行政化使得社会资源配置模式过于单一，导致社会治理的僵化和低效化。十九届四中全会提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。可依托社区服务中心，在此基础上构建党组织、居委会、社区社会组织、社区居民、辖区单位等社区内各主体协调合作、各尽所能的社区复合治理体系，共同提供社区服务、管理社区事务，最大限度地增进公共利益，形成共建共治共享的新局面。
建设韧性社区。韧性社区就是增强社区抵御各种自然灾害和突发事件风险的能力，具有更强的抗压能力以及恢复能力。结合新冠肺炎疫情防控来看，韧性社区建设一是要完善社区基础设施，包括日常的水电气安全供给、生活重要物资保障、通信网络顺畅使用、应急救灾设施齐全、社区医疗资源充足等方面；二是提升社区应急管理的能力，充分发挥应急管理部门、社区、物业和居民的各自作用，提高社区居民的应急意识，组建社区应急志愿者队伍，搭建互动交流平台，在出现问题时能够相互协作，群策群力，提升应急管理的责任意识和参与能力。
从点状管理到“全周期管理”。2020年3月，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时强调，“要着力完善城市治理体系”，“树立‘全周期管理’意识”。作为城市治理体系的最基础环节——社区治理的“全周期管理”，就是要改变“头痛医头，脚痛医脚”的点状管理现象，将系统思维贯穿于社区建设的立项、规划、设计、施工到运行、维护等各个环节，对社区居民、物业、社区工作人员等各个利益相关者进行综合考虑，将管理维度与各种要素有机结合，完善精细化管理标准规范，建立科学化、程序化、制度化的全周期管理体制和机制。
建设一体化智慧社区破除基层治理“烟囱”
一体化智慧社区是基层社会治理的单元，也是智慧城市的缩影。一体化智慧社区建设可有效破除基层治理中的各种“烟囱”，也为社区可持续发展指引了新的方向。应重点关注满足人民美好生活需要、推动基层社会治理现代化、支撑商业服务模式转型和加强新型技术应用。
满足人民美好生活需要。社区一体化建设融合了智慧互联、共治共享、绿色低碳、开放包容等先进理念，通过新一代信息技术的集成创新和迭代应用，围绕社区居民生活的全链条服务需求（幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶），提供相匹配的综合配套和智慧服务支撑，为社区民众提供有归属感、获得感、幸福感、安全感的社区环境。
随着新基建的不断推进，社区治理不再是单一地解决社区安全和物业管理问题，通过顶层设计，可以让智慧社区向下打通智慧家庭，向上对接智慧城市，构建出良性运营的新社区形态。社区安防、门禁、便民快递、停车、照明、电水表等实现智能化；家居、家电等智能家庭终端产品广泛应用；综合一站式服务，保障特殊人群的正常生活；打造全功能链、全生活链的服务体系，包括新教育、新医疗、新养老、新交通、新能源、新物流、新零售等，引领未来的生活方式变革。
推动基层社会治理现代化。新技术手段驱动下的社区将是一个更开放、更包容、流动性更强的新型社会形态，需要新的社区治理模式。随着数字化时代的发展，各种主体在进行社区管理、提供社区服务时任务需求会更加精确，要求社区治理更智能精准化。数字技术赋予了对社区治理进行深度挖掘与多维分析的能力，进而将推动社区治理由传统的粗放型向智能化转变。社区一体化建设通过充分发挥新一代信息技术所带来的在线化、数据化优势，通过大数据分析挖掘加强社区基层单元的感知、分析、决策和预警能力，在服务民生、社区安全、灾害预测、应急管理等领域进行应用，将极大提升对各类重点人群的精准服务、对重点区域和突出问题的及时排查和整治，降低危险发生的可能性，为最大限度降低社区治理成本、提升治理质量提供了有力保障，为基层社会治理现代化带来新的机遇。
支撑商业服务模式转型。社区一体化下，社区商、贸、公共服务综合承载能力和运营效率得到有效提升，将构建市场化的社区商业运营生态。同时社区一体化也是新一轮有效投资的发展平台，是培育智慧养老、智慧健康、智能家居等新兴产业的重要抓手。社区一体化在改善大民生的同时，更能驱动大投资、带动大产业、促进大转型；通过解决社区场景下人、物、信息三者之间的连接问题，建立起共享、便捷、智能的社区商业服务模式。
加强区块链等新技术的创新应用。区块链技术所具有的分布式、难篡改、可溯源等特点，可助力跨地域、跨机构实现信任协同，打破信息孤岛，进而为数据透明和信任建立提供技术支撑，降低数据共享的安全风险。以身份信息安全为例，居民若担心自己的身份信息被窃取、盗用，通过运用区块链技术，身份信息的每次使用都可以进行完整记录，如果有异常记录出现，可以被及时发现，从而保障群众的信息安全。
【本文受国家自然科学基金专项项目“重大突发公共卫生事件中的社会治理体系建设——以武汉市为例”（项目编号：72042016）资助】
执笔：
陈 涛 华中科技大学公共管理学院教授
孙宁华 华中科技大学公共管理学院博士研究生
徐 松 华中科技大学电子政务研究中心咨询顾问
参考文献
[1]钱玉英：《城镇化背景下的基层治理：中国的问题与出路》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》，2008年第5期。
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[4] 许晓东：《当前基层治理存在的突出问题与治理路径》，《国家治理》，2020年7月第2期。
[5] 刘乐平：《未来社区，一项着眼未来的大手笔》，《浙江经济》，2019年第7期。
[6] 郭金云、李翔宇：《整体政府:服务型政府建设的治理方向》，《上海行政学院学报》，2014年第1期。
责编：司文君 / 董惠敏
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