摘 要:作为国家治理体系中最基层的单位，乡镇政府处于我国行政管理体制的基础层级和政府工作的第一线，与民生联系最为密切，面对的行政管理和公共服务工作最具体。“信息烟囱”阻碍了信息的有效共享与管理，破解“信息烟囱”，需要适度放开部门权限、适当设置秘密等级，完善乡镇统计制度、建立信息整合机制，从而满足治理现代化、精细化的时代要求。
关键词:乡镇基层 信息烟囱 治理能力
【中图分类号】G249.2 【文献标识码】A
随着国家治理体系的不断完善、治理能力的不断增强和治理需求的不断增加，作为国家和社会边界的乡镇成为重要的基层治理单元，相应地，对各方面信息的要求也越来越高。“信息烟囱”的主要特征是信息缺乏有效的共享和管理。乡镇等基层政府部门在应对自上而下的多部门治理要求和自下而上的多种社会需求转换过程中，缺乏有效的切换机制和整合机制，导致“信息烟囱”的问题更为尖锐。
乡镇治理信息系统的需求
乡镇职能转变的客观需求
长期以来，我国乡镇职能不断演进，不同时期治理的重点存在差异，信息的作用、统计的内容和要求与时俱进：一是政治管制型（短缺中的管制，1949-1982年）。新中国成立以后，国家通过将镇、村级组织行政化建立了对镇和乡村的权威和秩序。计划经济体制强调自上而下的平均分配，在票证管控方式和生产优先方式下，乡镇信息统计侧重于生产产品的种类和总量，较少考量满足居民需求的供需平衡；二是经济发展型镇制（发展中的管理，1983-2005年），1983年10月，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，人民公社解体，我国建立了乡政村治的治理结构，乡镇成为国家行政机构的组成部分，其组织设置与县级组织相一致，采取上下对口、条块结合的组织原则，追求地方财政利益的最大化。国家层面，乡镇信息统计关注经济发展的指标；三是社会服务型镇制（稳定中的治理，2006年至今）。2005年农业税减免后，国家试图建构服务型政府，随着发展权的上移和治理重心的下沉，部分地区城管、绿化等部门的管理权力下沉到基层乡镇，乡镇从直接办企业、抓经营生产、招商引资、催收催种等繁琐事务中解脱，将工作重点转向典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定等社会治理职能方面，乡镇的行政管理体制也需随着职能的调整而转变，乡镇政府工作日益繁多，担负了更多的经济社会管理职能，信息统计和信息服务开始关注民生。
政府机构改革的客观要求
作为国家治理体系中最基层的单位，乡镇政府处于我国行政管理体制的基础层级和政府工作的第一线，与民生联系最为密切，面对的行政管理和公共服务工作最具体，其管理体制、管理能力直接关系到基层群众生产生活水平的提高和国家治理能力的提升。长期以来，我国实施自上而下的部门化管理和自下而上的属地化管理相结合的管理制度，因此有“上面千条线，下面一根针”的说法，由此导致的乡镇治理的“信息烟囱”由来已久，作为治理依据的信息问题更为严峻。伴随央地关系的不断变化和管理逻辑的重新梳理，我国各级政府职能转变和权力下沉成为行政管理体制变革的总趋势。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，明确提出“一站式服务”“一门式办理”“一枚印章管审批（服务）”“综合行政执法”等基层管理目标。推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责，意味着基层属地化管理责任的增加，而信息共享和技术支撑成为基层行政审批、公共服务和综合执法的工作基础，是精准化、精细化管理的前提条件。
乡镇治理“信息烟囱”的成因
乡镇存在历史数据缺失、现实信息不清、空间数据不明的状况，造成“信息烟囱”产生的原因包括制度和技术两个层面，具体原因如下。
乡镇治理缺乏制度保障
当前基层乡镇治理面临两个方面的悖论：一是无限任务和有限权力的矛盾。乡镇治理涵盖党的建设、乡村振兴、精准脱贫、新型城镇化等重点工作，以及就业和社会保障、医疗保障、不动产登记等群众关心关注的重点事项，涉及的内容具有广泛性，面临的问题具有复杂性，所需要的信息不仅涉及行政审批事项，还包括空间数据、行业数据，还有在基础数据上建立的动态更新数据等等。我国行政法规统一将行政许可权和处罚权限制在县级政府及其职能部门，而没有赋予乡镇政府行政许可权和处罚权，各地乡镇管理权限大多以部门授权和派驻机构的形式出现，即需要建立乡镇与派驻机构相互配合、协同合作的工作机制，条块结合，因此乡镇行政决策和行政执法需要部门信息整合和社会信息反馈。部门职权的下放意味着部门数据存在封闭性，缺乏统一管理，当前的实际情形是赋予乡镇的权力和建立的相应信息管理制度远不能达到管理的需要，责任和权力的错位弱化了乡镇政府的治理能力。
二是分散决策和统一执法的矛盾。传统乡镇机构设置是基于简易化的“七站八所”模式，当前乡镇机构设置是基于机构精简、业务集中的“三办多局”模式。在执法权的配置方面，与乡镇工作和群众生活有密切联系的食品药品、市政设施等多个县直单位主管部门，试图将乡镇综合行政执法队伍的权限和力量整合到一起，实行扁平化的行政执法管理。决策权与执法权的分离衍生出“街道吹哨、部门报到”等乡镇治理的合作机制，其问题在于信息共享、信息服务、信息综合等条件不足的情况下，乡镇难点、堵点与重点问题的准确发现机制以及部门服务基层的协调交办制度、绩效评估机制、政府考核机制尚未有效建立，即“乡镇吹什么哨、部门哪报道”的首要问题没有解决。
乡镇治理缺乏技术条件
乡镇治理数据缺失体现在以下三个方面：一是乡镇综合数据缺失。目前我国行政管理基础数据信息多以行业部门为主，且一般以县域为单元，尚未建立乡镇层面的基层数据平台、数据系统和数据标准，部门数据缺乏在乡镇地域空间的整合。同时大量空间信息数据和部门专业数据往往有较高的密级，规定使用权限，在不解密的情况下乡镇政府很难获取；二是乡镇历史数据缺失。由于统计范围和统计口径等原因，乡镇数据统计内容较少，统计时间较短，既缺乏横向相关性的比较，也缺乏纵向长期性的积累，加之基层政府对乡镇的认识不足，乡镇级行政区划调整频繁，随意性较强；三是乡镇信息人才缺失。乡镇管理人才缺失，尤其缺乏信息加工、分析、利用的人才，以及相应机构和信息平台，海量数据的筛选和部门数据的分析需要较强的专业性，如电力公司的运营数据中对不同用户电量使用的分析，可以发现乡镇住房闲置率等信息，如缺乏必要的专业基础知识很难将数据分析应用到乡镇发展决策和常态化管理等方面。
乡镇治理“信息烟囱”的破解
适度放开部门权限，适当设置秘密等级
建立省市县现存数据互联和协同的政府服务体系，部门内网开辟通道，合理设置秘密等级，根据单位业务发展实际，不断梳理涉密事项，增加细化密点，实现涉密事项的动态调整，授权乡镇必要权限，依托一体化在线政务服务平台为群众提供优质便捷的公共服务。
完善乡镇统计制度，建立信息整合机制
理顺乡镇管理体制和运行机制，建立乡镇层级统计数据的标准化体系，规范社会信息系统中各子系统的数据标准、交互手段和共享方式。加强乡镇统计人员队伍建设和硬件基础设施建设，有条件的地区建立综合数据机构。建立部门、行业信息的基层属地化整合机制，信息平台建设兼顾多项管理需求，如水利信息平台满足防汛、供水一体化管理需求。
【本文作者为中国人民大学公共管理学院教授】
责编：蔡圣楠 / 臧雪文
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