摘 要:新冠肺炎疫情暴露出在推进基层治理现代化过程中存在诸多“信息烟囱”，其主要体现在信息沟通不畅通、信息资源不对称、信息掌控不对等、信息共享不充分等方面。疫情之后，应加快推进互联网、人工智能、云计算等在基层卫生健康领域的布局与建设，为化解“信息烟囱”、疫情防控、健康监测、信息传递等提供强大支撑，从而推动基层治理现代化目标的实现。
关键词:新冠肺炎疫情 基层治理 信息烟囱
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
基层单位既是社会和谐的压舱石，也是党和政府进行现代化治理的神经末梢。新冠肺炎疫情传播所呈现的广泛性和复杂性极大地增加了基层治理的难度，对基层治理能力提出了严峻的挑战，基层治理工作也在抗击新冠肺炎疫情中经历了全面考验。
基层治理中的“信息烟囱”常被用来形容参与基层治理的各类主体之间的信息系统互相孤立、功能互不支撑、格式同源异构。新冠肺炎疫情使基层信息化系统经历了一次大考，也获得了一次“重生”。可以说，新冠肺炎疫情为新技术融入基层治理提供了一个革命性的发展机会，将有效破除“信息烟囱”现象。本文将探讨此次疫情中暴露出的基层治理“信息烟囱”短板，以及在未来的基层治理工作中如何优化革新的对策建议。
基层公共卫生体系存在哪些“信息烟囱”
基层公共卫生机构和医疗机构间的“信息烟囱”
基层公共卫生机构和医疗机构之间“信息烟囱”高筑，造成防控和治疗两者分离的现象。公共卫生与医疗服务是我国卫生健康体系的两个重要组成部分，但疫情初期两者间没有形成有效的协作合作机制。一直以来，基层医疗机构主要承担疾病治疗的职能，鲜少关注人群疾病流行模式的变化，疾病预防意识比较薄弱。公共卫生机构则主要承担疾病风险的预警、监测职能，往往缺位于医疗服务环节中的疾病早识别和早发现。这种“防治脱节”现象所产生的弊端在此次新冠肺炎疫情防控应对中暴露无遗。在疫情暴发早期，当临床医生从临床个案诊治中察觉到流行性疾病的风险时，只是在医疗机构内部逐级上报，没能在第一时间将信息传递到更专业的公共卫生机构，以便专业人员以更快速度深入现场进行流行病学调查。基层公共卫生机构和医疗机构间信息交流渠道不畅，不仅不能无法充分发挥医疗服务机构在疾病早发现、早治疗中的作用，而且很多重要数据受限于信息孤岛，导致基层疫情监测、报告、预警时间延迟。
基层医疗机构与上级医疗机构间的“信息烟囱”
各级医院之间“信息烟囱”高筑造成医疗信息交流不畅，这也是分级诊疗制度无法全面有效推行的重要原因。新冠肺炎疫情防控的关键之一就是避免人群聚集，防止交叉感染。在疫情初期，为寻求更好的诊疗，患者纷纷涌入人群密度较大的三甲医院发热门诊或其他门诊，加大了人群交叉感染风险。其实，“分级诊疗”早在2014年政府工作报告中作为深化医改的核心工作被提出，然而目前上下联动的分诊机制施行效果却不够理想。当在基层首诊需要转诊时，各级医院之间往往由于信息壁垒高筑而沟通受限，不仅降低了医院诊疗效能，还增加了检查诊断费用，加重了患者就医负担。在这种情况下，大多数患者更倾向于直接跳过基层医疗机构向高级别权威医疗机构问诊，从而造成基层医疗资源的巨大浪费。此外，目前本该互相关联的社区卫生服务站、医疗机构和养老康复中心之间的医疗信息交流不够畅通，辖区居民与家庭医生之间也缺乏有效的信息沟通渠道，在很大程度上影响着分级诊疗的有效施行。
基层公共卫生机构间的“信息烟囱”
疫情防控过程中也暴露出基础服务设施和网络数据化应用较为薄弱的问题。基层公共卫生医疗机构的医疗水平和医疗设备相对落后、人才匮乏，却承担着居民健康档案及慢病管理、预防接种、传染病及突发公共卫生事件报告和处理等多项公共卫生职能，且服务人群覆盖面广泛，这在很大程度上导致基层公共卫生机构疏于信息交流。同时，各地区经济发展水平不同，基层服务也呈现出地域性差异。例如，发达地区公共卫生服务机构的信息化运用程度相对较高，而许多经济欠发达地区还处于计算机辅助工作状态。不同省域、区域之间如果没有良好的信息交流渠道，或没有针对性的转移支付经费保障，信息化水平的差距将会越来越大。跨区域、跨部门的基层公共卫生机构之间的“信息烟囱”如果不能拆除，不仅会加重基层工作人员的工作负担、降低工作效率，也会进一步阻碍基层公共卫生医疗机构的发展。
基层公共卫生机构与政府部门间的“信息烟囱”
目前我国的卫生信息广泛分布于疾控中心、医院、民政、公安、海事等不同领域，其各部门都设有相应的基层医疗机构和（或）疾控中心，不同部门之间的信息资源相互分割、各自独立，数据信息重复建设现象严重。我国对于基层公共卫生机构的财政投入每年都在递增，而群众对卫生健康的需求也在与日俱增。打破“信息烟囱”，为不同人群提供精准医疗卫生健康服务，不仅有利于推动财政投入与健康需求的精准匹配，而且有助于提高民众的获得感。以武汉的流动人口管理为例，疫情暴发恰逢春运期间，在汉的外来流动人口离开武汉回到各自家乡，但由于没有一套针对流动人口行动轨迹及健康溯源的卫生信息系统，后期各地在排查武汉市流出的流动人口方面工作量非常之大。流入地与流出地之间信息传递脱节，跨区域数据信息交流受限，同样的信息在流入地和流出地之间重复多次录入等问题，大大降低了流动人口享受基本公共卫生服务的便利性和可获得性。对于流动人口而言，如果重复多次的信息录入依然不能使其享受公平可及的社会资源，会反向影响其对政府和社会的满意度，从而影响流动人口的社会融合。
基层公共卫生机构与基层社区间的“信息烟囱”
社区作为疫情防控的最基本单元，在疫情防控中也暴露出社区管理中的不足、社区治理联动的脆弱。此次深刻教训将会深入推动居民电子健康档案的有效应用与服务升级，加快推进“互联网+医疗健康”服务，提高城乡居民健康管理水平。基层医疗卫生机构的优势在于为居民提供连续的、精准的个性化服务与管理，如果不能根植于基层社区，其性质就与大型医疗机构没有什么区别。对于社区居民而言，如果配合采集了相关健康信息，却不能获得预期的健康服务，也会降低社区凝聚力和社区归属感，进而影响社区治理现代化目标的实现。提供面对面、一对一服务是未来基层社区治理的题中之义，也是基层公共卫生机构改革的基本面向。破除社区与基层公共卫生机构之间的“信息烟囱”，是提供精准服务的前提和基础，也只有破除烟囱壁垒，才能实现健康数据资源的价值最大化，才能更好地推动社会治理现代化。
破除基层公共卫生体系“信息烟囱”的思考
大数据时代背景之下，我国的卫生信息化系统建设逐步成熟，实际应用也在进一步丰富完善。大数据、人工智能、云计算等数字技术在疫情监测、防控救治、资源调配等方面均发挥了强有力的支撑作用。纵观疫情之前，鲜少有群众出入公共场合时会自愿接受扫码登记；疫情防控期间，“健康码”充分发挥出其信息化的独特优势，成为群众广泛接受、乐意配合的一种快速信息采集方法。“健康码”在民众中的广泛应用是一个具有里程碑意义的事件，其在人群轨迹、信息采集、健康监测等方面发挥出强大优势，为卫生信息一体化建设奠定了坚实基础，有利于构建全覆盖、全链条、全方位的基层健康服务体系，形成质量更高、群众更满意的基层健康服务体系良性循环。
提速升级基层公共卫生医疗服务建设，实现健康数据互联互通，避免信息孤岛。积极应用大数据、人工智能、云计算等新兴数字技术推动基层公共卫生医疗体系的多元化建设、多层次布局。成立公共卫生应急领导办公室，实现跨部门、跨区域、跨层次的信息沟通协调，推进医防融合的基层卫生医疗体系建设。破除以医学治疗为取向的“被动式”医疗服务模式，让公共卫生职能如疫情监测、报告、预警等得到更好的发挥，提升基层公共卫生医疗机构在疾病预防、健康知识宣传和疾病早期风险排查中的基础性作用。打破基层卫生医疗机构属性和人员身份的界限，优化整合基层公共卫生机构和医疗机构的职能和人员。
科学布局基层医疗服务网络，攻破基层医疗数据孤岛的堡垒。完善分级诊疗，形成整合型的医疗卫生服务体系。依托医联体或医疗协作体建设引导优质医疗资源下沉，逐步提高基层医疗机构的服务水平。加快完善社区家庭签约医生信息化服务，保障居民与家庭医生之间的信息交流通畅，让家庭医生制度切实落实到位，承担起“健康守门员”的职责。发展基层远程医疗服务，发挥医联体作用，健全完善基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗体系和合理就医秩序，构筑“预防—治疗—康复—长期护理”的全周期医疗卫生服务链条。
城市流动人口的治理需要转换服务观念。随着经济社会发展和城市化的不断推进，我国流动人口不断攀升，流动人口的健康需求也在持续提升。此次疫情让我们认识到，统计、民政、公安、卫健等多部门涉及流动人口的数据资源各自分散、亟待整合，跨区域、跨部门的信息共享和政策衔接亟需加强，形成完整的流动人口追踪式信息系统；“被动式”卫生服务也需尽快转化为主动式流动人口健康服务管理，使流动人口享受更公平可及的基本医疗卫生服务。
在推进信息化发展过程中，保障数据安全也尤为重要。破除“信息烟囱”、实现信息共享在带来便利性的同时，同样存在安全隐患。首先，信息的存储安全至关重要，要保护信息不为不法分子所用，更不能影响到国家安全。目前还没有建立起规范化的数据使用上的监管体制，数据安全的相关法律和政策条例也有待完善。此外，还需注意开放的数据信息不能以侵犯个人隐私权为代价。疫情防控推动了“健康码”等信息系统的合法性使用。然而疫情过后，“健康码”如何在保护个人隐私的前提下科学合理地使用，需要认真研究。在基层社会治理中，只有建立起安全、便捷、高效、一体化的卫生健康信息化系统，才能更好地获得民众信任、更好地实现信息畅通可达、更快地实现数据共享传输。
随着大数据浪潮的到来，我国的社会结构在发生深刻变化，人们对健康服务的需求也在发生结构性变化。基层治理的发展完善是一个长期的过程，拆除“信息烟囱”并非一朝一夕就能实现。随着人工智能和云计算等现代科技的广泛应用，在基层治理过程中，我们可以充分利用这些新兴技术整合数据信息，探究大数据背后所蕴含的关系，预测性分析判断基层民众的新需求、新动态，切实服务于人民群众，加快推进社会治理现代化。
【本文作者为武汉大学人口与健康研究中心主任、教授；武汉大学人口与健康研究中心研究生王岑对本文亦有贡献】
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