调查时间：2020年8月9日—8月23日。
调查方法：通过微信公众号平台发放电子问卷
样本情况：共回收问卷3792份，有效回收率为91.72%。样本以政府机关和事业单位等体制内群体为主，占77.87%，体制外群体占22.13%。日常居住地为直辖市的占23.28%，省会城市占33.01%，地级市占24.45%，县级市占12.79%，乡镇村占6.47%。工作单位属于或相当于乡镇级的占16.26%，县旗级的占30.60%，地市级的占39.09%，省部级的占12.42%，中央级的占1.63%。
重要发现:
·经济越发达、行政级别越高的地区，在推行“最多跑一次”改革后，政府决策科学化、治理精准化、服务便捷化水平提高越显著。
·行政审批环节繁复，反复奔波、办事困难是常态现象，越到基层，“信息烟囱”的梗阻越严重。
·跨层级信息无法共享、“僵尸”系统过多、缺乏共享技术是当前基层治理中主要存在的“信息烟囱”现象。
·当前基层治理在推进信息化、智能化上效果显著，公众获得感不断提升，对利企便民、推进决策民主化与科学化方面的评价最高。
·制度不明、权责不清、缺少标准、本位主义思想浓厚是当前基层治理中信息壁垒较多的主要原因。
·相对于技术途径，管理途径是打破“信息烟囱”的最有效措施。半数以上受访者认为建立政务基础数据库、公平合理的权益分配机制，加快政务数据资源共享立法进程是迈向智慧化基层治理的有效举措。
·公众最期待通过解决治理低效问题、辅助科学决策、加强部门协同工作来推进信息系统整合；不同行政级别地区的公众对信息融合的期待各有不同。
随着大数据、云计算等新技术新应用的迅猛发展，政府数字化转型成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。加快政务信息系统整合共享已成为提升基层治理能力、降低制度性交易成本、提高公共管理水平、拓宽公共服务渠道的基础。但在基层治理中，信息数据被分割存储在不同部门的信息系统中，政府内部各部门间信息化建设各自为政，信息壁垒森严，形成了一个个“信息孤岛”或“数据烟囱”。加快推进政务信息系统整合共享，破解“信息烟囱”林立问题，实现各部门各层级信息互联互通、交换利用，既是社会公众的热切期盼，也是推进基层治理现代化的现实需要。人民智库对当前基层治理“信息烟囱”现状展开调查，了解公众尤其是体制内群体对破解这一现象的认知、期待，以期为破解当前基层治理中的“信息烟囱”问题提出可行性建议。
超七成受访者表示由“最多跑一次”改革带来的获得感不断增强，但“信息烟囱”依然是基层治理中的难点问题，且越到基层“信息烟囱”的梗阻越严重
随着我国“放管服”改革步伐的不断推进，政府职能加快转变，“最多跑一次”改革作为推进政府数字化转型的有效路径，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。当问及“深化‘最多跑一次’政务服务改革后，需要去政府部门多少次才能办成一件事”时，半数以上的受访者表示不用跑腿，“掌上办”“指尖办”即可（54.39%），20.00%的受访者表示只需“跑一次”。从地域属性上看，经济越发达、行政级别越高的地区推进“最多跑一次”改革的效果越好，其中来自直辖市(77.68%)和省会城市（77.50%）的受访者表示当地政府部门提供了更加高效、便捷的公共服务，对深化“最多跑一次”改革最为满意。
值得注意的是，“最多跑一次”改革的关键在于信息共享的实现程度。信息是“最多跑一次”改革的“血液”，信息的共享和处理则是改革的核心内容。调查显示，表示需要在各个部门间来回奔波，要跑三次甚至更多次的受访者仍占一定比例（17.91%）；其中，来自乡镇村（28.65%）和县级市（21.35%）的受访者反映，行政审批环节繁复，反复奔波、办事困难是常态。这一现象的背后是“信息烟囱”的长期梗阻。基层信息系统各自为政对政府治理效能、政务服务质量等造成了诸多负面影响，只有消除“信息烟囱”、打通数据壁垒，做到真正意义上的信息共享，才有可能建成跨部门合作体系，实现最大程度的利企便民。
跨层级信息无法共享、“僵尸”系统过多、缺乏共享技术是当前基层治理中较为突出的“信息烟囱”现象
问及“基层政府各部门之间是否存在‘信息烟囱’现象”时，超四成受访者表示“信息在部门之间可共享、跨层级无法共享”（49.44%）、“‘僵尸’系统过多，边整合共享边新建孤岛”（49.33%）、“有信息无共享技术，‘巧妇难为无米之炊’”（47.46%）是基层治理中主要存在的“信息孤岛”现象。
调查发现，技术瓶颈严重制约着政府效能的提升。“不断低水平重复采集和录入相同数据信息”（46.59%）、“上级部门系统功能不全，难以满足下级部门应用”（46.23%）、“群众办理一项业务，就要重新下载一个APP”(46.19%)等都是由于技术上的短板，造成接口通道受阻，平台交流出现障碍，信息被“孤立”在有限范围之内。另外，低水平重复采集相同信息（20.31%）和缺乏共享技术（19.18%）是基层治理中最普遍存在的问题。
虽然基层对数字政府建设已经有了关注与重视，但因为在数据统筹与具体应用方面的落实不够，各自为政、部门壁垒现象突出。调查显示，受访者认为“负责采集信息的部门不能拥有信息共享权”（46.00%）、“部门间数据标准不一、相互打架”（45.51%）也是基层治理面临的“老大难”问题。
超六成受访者认为当前基层治理智慧化成效明显；但“信息烟囱”林立、智慧化治理的主动性不强、信息共享的力量欠缺仍是突出问题
随着经济社会的快速发展和信息技术的日新月异，基层治理已由“传统粗放管理”向“现代精细治理”转变。在此次新冠肺炎疫情防控中，数字化、信息化、智能化等基层智慧治理的优势已经得到充分显现，构建新时代智能化、精细化、共建共治共享的基层治理格局是推进基层治理现代化的重要抓手。聚焦当前基层治理信息化建设成效，调查显示，以“大数据+”为手段的基层治理在政务管理效率、城市治理水平等方面的作用大大提升；尤其是在不断提升群众获得感（62.21%）、提升办事便利性（61.79%）、推进决策更加民主化和科学化（61.42%）方面获得了公众的广泛认可（见图1）。
同时，作为基层治理智慧化深入推进的重要途径，信息的集中和共享对于增强政府公信力、提高行政效率、提升服务水平具有重要作用。调查显示，超六成受访者认为基层治理智慧化不仅强化了社会和媒体监督（60.34%），而且在深化改革、转变职能、创新管理方面取得了良好的实践效果。进一步带来的是政务信息更加公开透明（60.30%）、社会管理更加精细有序（59.25%）、社会服务更加精准优质（58.95%）、社会运行更加协同高效（57.91%）、社会关系更加公平包容（57.68%）。
然而由于缺乏对信息系统的整体规划和统一铺排，随着业务量的增长，在推进基层治理智慧化过程中也凸显出一些问题，调查显示，半数以上受访者表示当前基层治理的信息共享理念欠缺（55.74%）、运用互联网加强治理的主动性不强（50.54%）、有效的信息共享机制尚未建立，诸多有价值的数据价值在沉睡（47.03%），并没有发挥应有的效果。
制度不明、权责不清、缺少标准、本位主义思想浓厚是当前基层治理中信息壁垒较多的主要原因
如图2所示，超六成受访者认为制度不明（67.44%）、权责不清（64.56%）、缺少标准（63.96%）是破解“信息烟囱”难题的主要“堵点”。此外，一些地方和部门出于既得利益的考量，共享意识淡薄、壁垒意识浓厚，不愿开放数据（47.25%），甚至出现了“政府信息资源部门化、部门信息资源利益化”的不正之风。本位主义思想和部门利益至上思维还导致一些部门全局观念淡薄，只关注短期利益，不愿长期规划和维护信息库（46.77%），这些都是亟需解决的问题。
除此之外，共享机构人员不足（35.93%）、担心共享背后的监督压力（29.76%）和出于对信息安全的考虑不愿共享信息（15.70%）也是“信息烟囱”难以消除的重要原因。
“信息烟囱”的长期危害主要体现在群众对政府的满意度降低，信息技术无法在政府管理中运用造成大量浪费，制约基层治理现代化三个方面
当问及“您认为当前基层治理中‘信息烟囱’长期存在会有什么危害”时，公众对于“群众办事难办事烦，降低对政府的满意度”（65.05%）的感触最深。当群众需要反复填表、到多个行政部门重复提交信息时，他们在政府服务中获得的体验感会大大降低。有48.41%的受访者认为“长远来看会裂化对整体性政府的价值认同”。
其次，61.68%的公众认为“信息烟囱”会“衍生更多权力寻租空间，滋生各类微腐败”。在数字时代，传统层级化管理模式的弊端已经开始显现，如果政府治理水平不能与时俱进，会严重迟滞国家治理体系和治理能力现代化的推进进程。调查显示，公众对于“信息烟囱”的存在“容易造成治理中的决策失误或工作滞后”（38.32%），导致“苗头性风险性排查困难，基层治理能力落后”（25.08%），“重复性工作使基层人员疲于应付，滋生形式主义”（20.56%）等问题也表现出了一定程度的担心。
数据是数字时代的生产要素，其价值越来越被人们重视。而数据想要发挥其价值，就必须流通使用。“信息烟囱”的存在会严重影响数据价值的发挥。调查显示，56.45%的公众认为“信息烟囱”会“加剧政府层级和不同部门间的数字鸿沟”。“信息重复导致冗余，污染整体信息资源环境”（43.74%），“浪费大量行政资源，增加政府运营整合成本”（39.85%）等也是“信息烟囱”可能带来的危害。
建立政务基础数据库、建立公平合理的权益分配机制、加快政务数据资源共享立法进程是迈向智慧化基层治理的三个有效举措
从现阶段“信息烟囱”的成因来看，技术和标准问题不是主要原因，更多的是体制机制问题和改革动力问题。因此，破解“信息烟囱”还需要从体制机制、技术支持、激励考核等多个角度入手进行系统性治理。
当问及“您认为打破‘信息孤岛’，加快迈向智慧化基层治理的有效举措是什么”时，超一半公众选择了“尽快建立政务基础研究数据资源库”（58.95%）、“建立公平合理的共享权益分配机制”（54.80%）、“加快政务数据资源共享立法进程”（51.18%）。其中机关事业单位工作人员对于“建立公平合理的共享权益分配机制”（80.83%）和“将电子政务纳入政府绩效考核制度”（79.29%）的认同度最高。
可见，对体制机制等管理途径进行改革是破解“信息烟囱”的关键途径。调查显示，通过“将电子政务纳入政府绩效考核制度”（50.54%），“强化顶层设计和驱动机制，统筹管理”（36.86%），“在政府内部设置信息化建设推进机构”（28.41%）等方式，对系统推进、绩效考核和组织结构进行改革再造是公众认为破解“信息烟囱”的有效途径。此外，还有32.86%的公众认为“领导干部要自觉克服权力失落心态”。
信息共享与技术应用是有条件的。只有在打破基层治理信息壁垒，消除建构部门信息共享系统的阻碍后，技术才可以成为破解“信息烟囱”的重要突破口。调查显示，20.93%的公众认为需要建立“统一各地区各部门电子政务的技术标准”，10.43%的受访者期待“使用区块链等加密技术保障信息安全”。
对于推进信息系统整合，公众最期待的是解决治理低效问题、辅助科学决策、加强部门协同工作
当问及“解决‘信息烟囱’难题，推进信息化系统整合共享后，您希望能带来哪些变化”时，六成以上的公众选择了“解决政府组织功能碎片化带来的治理低效”（68.64%），“有效破解政府服务突出问题，辅助科学决策”（65.08%），“各部门协同合作，权责清晰，畅通沟通渠道”（62.95%）。可见，公众对于解决上述问题，发挥信息技术应有作用的期待非常迫切。
通过进一步对不同行政级别地区的受访者进行交叉分析，我们发现，不同地区的公众对于信息融合的期待各有不同。“集聚管理资源、链接服务资源、拓展社会资源”更为生活在直辖市的公众所期待（30.59%）；“优化营商环境，让企业和群众办事更便捷”更受生活在省会城市的公众的期待（36.44%）；生活在地级市（28.20%）和县级市（14.71%）的公众对于“实现中央和地方信息系统互联互通”更加期待。
【执笔：人民智库研究员 唐佩佩】
责编：罗 婷 / 贺胜兰
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