摘 要:作为四川省首批国家级水利风景区，绵阳市仙海水利风景区多年来积极践行新发展理念，在充分利用山水自然资源和文化资源基础上，结合水利工程、新型城镇化建设、生态文明建设，通过体制机制创新、生态环境修复、开发与保护并重、旅游富民等，实现了社会、经济和生态效益同步提升，走出了一条保水富民融合发展之路，打造出“绿水青山就是金山银山”的实践样板。
关键词:绿水青山 提质增效 协同发展 顶层设计
【中图分类号】C915 【文献标识码】B
绵阳市仙海水利风景区是四川省首批国家级水利风景区，是绵阳唯一以旅游度假为主导产业的正县级开发园区。景区依托被誉为“第二个都江堰”的武都引水工程骨干囤蓄水库——沉抗水库而建，水库控制流域面积13.8平方公里，正常蓄水位529米，是以灌溉为主兼有城市供水、发电、水产养殖、旅游等综合利用的水利枢纽工程。仙海水利风景区充分发挥水库型景区优势，坚持水利开发与保护并重，推进旅游与生态、文化等产业深度融合，打造集“水景观光、休闲度假、运动养生、科普教育”于一体的西部一流水利风景区，开创多渠道、多主体、多形式投入新格局，已成为促进居民增收、推动乡村振兴、拉动经济增长的新引擎。
2020年9月3日—5日，人民智库课题组深入仙海水利风景区，针对景区建设高质量发展实践成效进行问卷调查和实地调研，并结合当前时代主题以及景区发展面临的形势与挑战，围绕如何进一步推动景区提质增效、如何进一步推动更高质量发展等问题，与景区主要负责干部进行座谈，重点了解仙海水利工作者对水利风景区未来发展的认识与期待。
仙海水利风景区高质量发展的基础与现状
破除体制机制障碍，积极探索景区管理与资源开发利用新路径
党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。实现经济的高质量发展，是保持经济社会持续健康发展的必然要求，也是当前必须跨越的关口，而要想顺利实现这一目标，就必须构建起推动经济高质量发展的体制机制。近年来，绵阳市仙海水利风景区实行“区镇合一”体制，以水利风景区建设为地方事务的核心抓手，总揽镇政府、度假区以及A级景区各项事业的建设发展，通过实行“四块牌子，一套班子”极具特色的合署办公行政机制，高效集中行政事权，统管景区内行政事务管理、基础设施建设、生态环境保护、区域经济建设以及公益、文化、体育等多种社会事业的协同高质量发展，一体化推动了景区水环境保护、水生态修复、水资源利用与经济社会发展有机结合，积极探索出经济社会发展与生态环境保护相互促进的实践道路，用发展的成就印证了“绿水青山就是金山银山”的深刻内涵。
在我国，加强水利风景区的建设与管理，是实现由传统水利向现代水利、资源水利和可持续发展水利目标发展的重要组成部分。目前，我国水利风景区的建设及管理工作主要由水利风景区管理机构负责，但景区除了有水行政主管部门直接管理外，还有地方各级政府以及流域内相关部门的间接参与管理，这在一定程度上造成在开发水利风景资源时，由于资源权属上划分不明晰，极易出现相关部门各自为政、多头管理和难以协调等现象。而仙海水利风景区在景区管理体制机制上的创新与突破，让景区管理有了更加充分的自主权，不仅确保了景区开发与保护并重的主基调，而且能够充分发挥地处“剑门蜀道”“九寨环线”及绵阳科技城近郊的区位优势，大力招商选资、培育景区景观，优化营商环境，加快基础设施建设，形成以旅游促招商、以招商带发展的良性循环格局，使水利风景区优势得到充分彰显。
坚持开发与保护并重，构建人与自然和谐共生的良好局面
民生为上，治水为要。党的十八大以来，习近平总书记把治水兴水作为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的长远大计来抓，推动我国水利事业改革发展取得新的历史性成就。习近平总书记指出：“良好生态本身蕴含着无穷的经济价值，能够源源不断创造综合效益，实现经济社会可持续发展。”无论是从“水患”向“水安全”的华丽转身，还是从“水生态”向“水经济”的持续迈进，书写生态文明的“水样本”，全国各地都在持续用力、久久为功。“绿水青山”一直是仙海水利风景区发展的标杆。此外，独特的资源禀赋和自然条件，决定了仙海水利风景区旅游与兴水治水之间关系的源远流长、相得益彰。
仙海水利风景区坚持以习近平生态文明思想为指导，做好生态建设“加法”和污染防治“减法”，始终践行“绝不让一滴污水流入仙海湖”的庄严承诺，持续推进优化产业结构和经济转型升级，坚持“退二进三、优化一产”，规范关停、搬迁辖区内所有“环境不友好”企业；优化农业产业结构，大力发展第三产业，为绿色发展、生态发展奠定了基础，使之成为绵阳市范围内旅游业与现代农业相结合的园区。此外，景区还先后编制完成了环境保护、生态保护、水环境治理等一系列保障生态文明建设的政策规划，并严格按照规划要求在仙海湖西、北、南三侧建设了3座污水处理厂、2座泵站、50余公里污水管网，保证规划区域内污水全收集、全处理，坚持不以牺牲环境为代价发展经济；同时，积极践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，统筹山水林田湖草系统治理，大力推进河湖公园建设，实施库区生态恢复工程，划定生态保护红线，建设生态廊道，实现了景区植被覆盖率达90%以上，其所在沉抗镇在2010年被评为国家生态建设示范区之“全国环境优美乡镇”，真正构建了人与自然和谐共生的良好局面。
坚持生态、产业融合协同发展，生动诠释“绿水青山就是金山银山”发展理念
旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的重要桥梁纽带，是当今社会人类物质生活和文化生活的重要组成部分。党的十八大以来，习近平总书记从经济发展、民生福祉、国家战略的高度，深刻阐述了旅游业发展中的一系列重大理论和实践问题，为旅游业的持续健康发展提供了根本遵循。仙海水利风景区围绕绵阳市“一核两翼、三区协同”战略布局，以国家级水利风景区为核心，将水利风景区的优势辐射到全市，并与游仙区、梓潼县等地签订区域协同融合发展协议，整合优势资源，协同打造“三国古蜀道文化精品旅游线路”“三线记忆·革命激情”“乡村旅游环线”等系列文旅品牌；另外，通过培训将全区大量农民工就地转化为旅游从业人员，让贫困群众从旅游业发展中获得稳定收益，有力增强了贫困地区造血能力，让贫困群众背靠山水美景摘下穷帽子、过上好日子，进而奠定了仙海水利风景区在整个绵阳区域经济发展中的核心地位，也形成了区域文旅高质量融合发展的大格局。
现在，以旅游业为主的第三产业已经成为仙海水利风景区经济发展的重要支柱产业，使景区旅游业走过了从“接待事业型”到“经济产业型”，再到“产业支撑型”的发展历程，走出了一条保水富民融合发展之路，不仅肩负起绵阳“城市后花园”的重要职责，还实现了“后花园”向“聚宝盆”的迈进，是对“绿水青山就是金山银山”的生动诠释。这样一个生态环境开发与保护并重的典型样本，对于当下审视生态保护，践行“两山”理念，无疑具有十分重要的现实价值。
仙海水利风景区高质量发展面临的形势及挑战
当前，成渝地区双城经济圈建设的稳步推进为仙海水利风景区的发展创造了有利的环境，为促进景区高质量发展提供了区域联动发展的新格局；另外，在水利行业层面，实施全民节水行动计划、建设重大水利工程、提升水利管理水平、补齐补强水利短板和防范洪涝灾害风险等实践行动也为仙海水利风景区高质量发展提供了优质资源，为景区实现高质量发展奠定了坚实基础。但与此同时，景区在发展过程中还面临一些问题亟待解决。
加强顶层设计，强化政策引领，是进一步推动水利风景区高质量发展的重要保障
从2001年7月水利部成立水利风景区评审委员会以来，截至目前，全国已建成国家级水利风景区878个，省级及以下水利风景区2000余个，涵盖各大江河湖库、重点灌区和水土流失治理区，为广大人民群众休闲娱乐、体育健身、观光旅游、科普教育、文化活动等扩展了场所空间，水利风景区俨然已成为我国新时代水利工程的重要业态和实施乡村振兴战略的生力军。
然而，一方面，当前我国水利风景区的数量虽然庞大，但在发展程度上却参差不齐，在政策支持层面上无法与国家经济技术开发区、高新技术产业开发区相提并论，因此应进一步完善水利风景区高质量发展的顶层设计，避免在管理与发展上的“无序”现象。另一方面，在目前水利风景区的发展资金获取渠道中，国家财政通过省、市、县划拨资金，结合水利、林业、基建等部门将资金投入景区使用中，但是大部分资金都用于景区自身建设，用于管理的资金投入仍需进一步加大。同时，扶持资金结构有待优化，尤其是水利风景区发展在相应的专项资金支持上还有弱项，若只靠景区自身的造血功能，输血措施不够精准有效，一定程度上会导致其无法在生态、公益等方面采取有效的措施，这也在相当程度上影响着水利风景区的整体高质量发展。此外，在吸纳社会资金方面，也亟需完善相应的制度框架，进一步促进水利风景区高质量发展建设和景区治理的社会化和专业化。
创新管理制度，明确分类指导，是进一步推动水利风景区高质量发展的根本前提
2004年以来，水利部陆续颁布实施《水利风景区管理办法》和《水利风景区评价标准》等一系列管理制度与规范，为水利风景区的建设管理决策提供制度依据。然而，随着经济社会的快速发展和水利工程的持续推进，新时代水利风景区在推动高质量发展过程中遇到了一些瓶颈问题。例如，在政策法规层面上，现有的相关政策法规已不能完全适应现代水利风景区的建设发展需求，同时具有前瞻性和引导性的政策法规研究相对较为滞后；在规划体系层面，目前大多数水利风景区规划还停留在总体层面，而编制到控制性详细规划和修建性详细规划的景区数量有限；规划团队对于规划主体的把握也不明晰，多从自身经验和擅长角度出发对水利风景区进行规划，难以形成科学的顶层规划，导致景区同质化开发现象严重，产品单一、缺乏特色，市场开发能力较为不足，能真正形成品牌的水利风景区数量少之又少；此外，在景区准入退出评价体系上，无法准确有效地对现有景区实施定期考评，且未能及时规避其错误发展行为，造成了目前水利风景区发展速度迟缓、质量良莠不齐的局面。因此，研究出台完善的管理办法和合理的评价体系，明确分类指导，以推动水利风景区有序高质量发展是当前亟需探索解决的关键问题。
挖掘文化内涵，打造“水”字品牌，是进一步推动水利风景区高质量发展的重要动力
品牌是景区的核心竞争力，但目前仙海水利风景区尚未形成具有川内影响力的“水”字招牌。具体来看：一是品牌来源于形象，水利风景区在群众心中的形象地位不突出，辨识度不高，对外推广宣传缺乏一致性、连贯性；二是品牌来源于支撑产品，仙海水资源产品开发不足，除现有的乘船游湖、栈道徒步和沙滩戏水之外，其他参与性、体验性更强的水资源产品仍待挖掘；三是品牌来源于营销推广，受限于资金和渠道，仙海水利风景区营销推广工作虽然取得了一定成绩，但总体投入仍较为薄弱，大型水利推介活动效果不显著；四是在文化活动策划人才方面也存在储备不足的状况，专业型人才相对较少，经验也较为缺乏，导致策划品牌活动创意不足，仅仅依靠水域、绿化、水利工程或游乐设施等简单叠加来发展旅游，未进行专门的旅游产品设计和资源要素整合，无法体现出水文化和地域文化的特色和内涵，也就难以形成广泛的影响力、稳定的吸引力和较高的知名度。
进一步推动仙海水利风景区高质量发展的对策与建议
水利是经济社会发展的重要支撑和保障，与人民群众美好生活息息相关。伴随着经济高速发展和城镇化进程加快，如何守好环保底线、防范生态环境风险、打通水资源生态价值与经济价值转化通道等新旧问题相互交织，为我国治水兴邦赋予了全新内涵、提出了新的课题。因此，在新发展阶段，仙海水利风景区应更深层次推动水利改革创新，为我国高质量发展提供更加可靠的水利支撑和保障，不断增强对周边区域发展的辐射带动作用，突破传统发展模式，塑造特色水利品牌，为全国水利风景区高质量发展打造“仙海样板”。
深化“绿水青山就是金山银山”发展理念，不断推动水利风景区建设提质增效
高质量发展与生态环境保护如鸟之两翼、车之两轮，缺一不可。统筹协调好两者关系，才能让人民群众真正享受到高质量美好生活。为继续守护“绿水青山”这一靓丽的名片，仙海水利风景区应将提质增效与开发、保护、创新管理结合起来。
第一，推动河湖监管从“粗放式”向“精细化”转型。依托5G通信基础设施建设和新一代信息技术力量，加强新技术与基层治理、文旅融合、乡村振兴、教育康养、景区管理、产业发展等方面全面融合，加快推进智慧仙海水利风景区建设。第二，在实施招商引资、项目投资提质行动方面，将生态优势变成经济优势，同时通过立规矩、抓监管、建机制来防范生态环境风险，形成节约资源和保护环境的生产方式、生活方式和治理方式，构建风险可控的水安全体系、健康完整的水生态体系、清洁优美的水环境体系、高效合理的水节约体系、科学严格的水管理体系、先进特色的水文化体系。
大力推广区域旅游协同发展经验，探索辐射范围更广的发展路径
成渝地区双城经济圈建设已上升为国家战略，强化重要节点城市功能协作、推动川渝毗邻地区联动发展、增强协同创新发展能力等方针政策的实施为仙海水利风景区的发展创造了利好环境。作为成渝地区双城经济圈的重要组成部分和绵阳市唯一一个以旅游发展为主业的园区，仙海水利风景区在加快推进旅游创建，加大与游仙区、梓潼县战略合作力度的同时，还应继续加大外部环境辐射延伸，充分发挥先行先试、互联互通、先融先合的优势和关联度大、带动性广等旅游产业特征，瞄准开拓阆中、西安、重庆等川陕甘渝旅游市场甚至全国市场，探索创新合作机制和利益平衡机制，创建合作平台，因地制宜发展旅游文创、科技、康养、体育等旅游消费新业态，带动区域间旅游产业链和价值链。此外，建议相关部门研究出台更多类似休闲旅游示范区、全域旅游示范点、生态旅游示范点等辐射范围更广的旅游业专项战略，不断提升以仙海水利风景区为代表的成渝地区旅游业竞争力。
立足优势完善文旅融合发展体系，为水利风景区高质量发展注入新动能
当前水利风景区同质化、低质化现象明显，只有塑造独具特色的水利品牌，打造景区核心竞争力，才能以高品质文化和旅游供给不断增强人民群众获得感、幸福感。针对仙海水利风景区文旅资源特色，突出个性化、差异化定位，首先，建议把沉香文化、驿道文化、寺庙文化、民俗文化和绿色生态文化作为仙海水利风景区的文化特色进行系统包装，对其文化内涵进行挖掘提升。其次，定制化、预约化、体验化等个性化服务将成为未来旅游消费常态。应聚焦全域旅游休闲康养度假的导向，对标国家级服务标准，找差距、补短板，围绕吃住行、游购娱、商养学、闲情奇等旅游度假要素，着力丰富和提升仙海水利风景区配套服务体系。围绕景区水资源产品“精品不多、特色不强、结构不优”等问题，不断完善旅游产品体系，加大招商引资力度，如持续开展环湖徒步比赛、摄影大赛、环湖花车民俗巡游等参与式活动，并配套开展“环湖光影秀、环湖亲子跑”等主题活动，逐步将仙海水利风景区打造成为成渝经济区甚至全国有市场号召力和吸引力的特色水利品牌。以优质服务、优质体验、高端旅游产品不断满足人民群众美好生活的需要。最后，按照“政府主导、企业主体、市场运作、媒体联动”原则，不断完善水利风景区市场化营销体系，精准细分市场，充分运用影视动漫、小说诗歌、美术摄影、音乐演艺、书法绘画等文化载体，融入AI、AR、VR等人工智能和现代传媒视觉技术，不断推出文创产品，打造融媒体营销渠道，真正让仙海水利风景区的文化价值和品牌形象“活”起来。
【执笔：人民智库研究员 张捷 唐佩佩】
参考文献
[1]张文锦、唐德善：《水利风景区建设与管理中的政府角色重塑》，《水利发展研究》，2011年第5期。
[2]赵敏、邵建明：《四川仙海水利风景区发展报告》，李晓华、兰思仁主编：《中国水利风景区发展报告（2018）》，北京：社会科学文献出版社，2018年。
[3]《热解读 | 总书记近几次考察必看的“水生态”蕴含怎样的发展密码？》，央视网，2020年6月9日。
责编：贺胜兰 / 司文君
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