摘 要:基层治理是国家治理的微观基础，是满足人民美好生活需要的直接保障，而数字化转型是推进基层治理体系和治理能力现代化的关键。实现条块之间的权力整合、多元主体的利益整合、面向场景的数据整合是推动基层治理数字化转型的重要环节；发挥三重整合的叠加效应则是地方政府创新实施的根本着力点。
关键词:基层治理 数字化转型 权力整合 利益整合 数据整合
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
作为国家治理的微观基础，基层治理对民生保障、社会治理有着至关重要的作用。满足人民对美好生活的需要，尤其是增强其获得感、幸福感、安全感，在较大程度上依赖于基层治理能力与水平。一方面，互联网特别是移动互联网的逐步普及，物联网、大数据、人工智能等新兴技术的快速发展，为基层治理数字化转型提供了有利的技术条件；另一方面，信息化、智慧城市建设、数字乡村发展等战略的提出与实施，为基层治理数字化转型提供了相应的制度保障与现实基础。
但是，基层治理数字化转型依然面临严峻的碎片化难题。推动基层治理数字化转型需要进一步加强条块之间的权力整合、多元主体的利益整合、面向场景的数据整合，尤其是发挥三重整合的“叠加效应”。
条块之间的权力整合：基层治理数字化转型的基本前提
基层治理面临的条块分割碎片化问题更为严重。我国的基本行政体系由专业主管部门的垂直业务指导（“条”）与行政区域内的属地归口管理（“块”）两部分构成。条块之间的权力分割造成的碎片化问题一直困扰着地方治理和基层治理。由于处于国家治理纵向结构的最底端，基层治理更受条块分割之累，特别是街道（乡镇）、社区（农村）层面。基层工作被形象地比喻为“上面千条线，下面一根针”。面对千头万绪的任务，基层工作人员高效率、高质量、高标准地完成工作任务确实存在巨大压力。
基层治理数字化转型需要条块之间的权力整合。数字化技术的运用，能够实现处于条块不同位置的部门和人员的高效沟通协调，能够推动处于条块不同位置的部门和人员协同提供特定的公共服务，能够帮助处于条块不同位置的部门和人员共同化解特定的社会问题。但是数字化技术本身并不能确保必然有效完成这些工作。当技术被不当使用时，不仅不能提升基层治理的能力与水平，相反还会大幅度地降低基层工作效率，阻碍基层治理的有效开展。更为严峻的是，数字化技术在基层治理中被不当使用的现象不是少数，而是频频出现。数字化技术在基层治理中有效运用的基本前提是对条块之间的权力进行重新整合。
条块之间的权力整合应着眼于数字化基层治理场景。当前的基层治理数字化平台建设主要由更高级别的政府部门建设，例如市级政府部门、省级政府部门，甚至国家级政府部门。这就造成平台建设的标准化程度较高，而个性化水平不够。事实上，不同区域、不同领域对基层治理的需求存在很大差异。缺少个性化设置的统一平台，非常不利于基层政府推动条块之间的权力整合。因此，场景需求差异较大的数字化基层治理平台最好在市级层面部署和管理。
多元主体的利益整合：基层治理数字化转型的动力源泉
社会结构的快速变化导致基层治理各方利益格局碎片化。单位制的式微、住房的商品化改革、劳动力市场的逐渐形成，城市居民迅速变成“社会人”，而且在城市内部甚至城市之间的流动日趋频繁。生活在同一社区的居民针对公共服务与社会治理呈现出不同的诉求，针对同一公共问题常常表现出迥异的价值判断。由于城镇化的快速推进，农村的常驻人口逐渐减少，针对相同利益诉求能够形成的整合力量不断衰弱。不论是城市社区，还是农村都面临利益格局碎片化问题。
数字化技术能够为基层治理各方利益整合搭建有效渠道。难以对碎片化利益格局进行整合的根本原因在于利益整合的成本高、收益低。数字化技术的出现，特别是社交媒体的广泛运用，能够为基层治理相关方搭建有效的利益整合渠道。不管是对政府、居民，还是对于社会组织而言，基于社交媒体的诉求表达、诉求回应不仅成本低，又具有看得见的收益。数字化技术能够被基层治理各方接受，不仅能够实现各方的利益整合，而且能够有力促进基层治理数字化转型。
多元主体的利益整合应以共同创造更多公共价值为目标。多元主体的利益整合可以说是为了平衡各方的利益，形成一个汇合点，进而实现基层治理的有效开展。但是，多元主体的利益整合更多是为了让各利益相关方共同创造更多的公共价值。公共价值由基本公共价值和核心公共价值构成，基本公共价值表现为自下而上的公共价值创造模式，核心公共价值则表现为自上而下的公共价值创造模式。数字化技术能够有效衔接两种不同的公共价值创造模式，进而让利益相关方积极参与到基层治理当中，并且切实发挥相应的作用，促成高水平的基层治理。
面向场景的数据整合：基层治理数字化转型的核心保障
“数据烟囱”仍然是基层治理数字化转型的“拦路虎”。通过推动公安、信访、综治、医疗等不同领域数据的整合共享，运用大数据分析技术对基层治理进行分析和预判，探索更加精准、高效的基层治理策略，是基层治理数字化转型的趋势和方向。但是，由于这些数据实际由不同领域、不同层级的政府部门掌控和管理，并且这些数据已经沉淀或者活化于相应的政务信息系统，实现数据在系统之间的互操作十分困难。尽管目前在国家、省级、市级层面有了政务数据共享的制度安排，但在实施过程当中面临着巨大阻力，实施效果还比较有限。
面向场景的数据整合需要提升基层工作人员的数据能力。“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”应是基层工作人员的主要工作方式。但是，目前基层工作人员对数据的敏感度不高、对数据内容的理解不深、数据操作的能力不足，严重阻碍数字化基层治理能力的全面提升。迫切需要针对基层工作人员开展精准化数据思维训练、数据操作培训，逐步转变工作方式，渐渐做到能够直接连接场景和数据，能够将不同系统中的数据关联起来提供服务、进行管理。
面向场景的数据整合需要在更高层面破解外部制度约束。政府部门不主动、不愿意落实数据共享的根本原因是数据拥有高价值，且如果数据被泄露还要承担责任。要破解这些难题，超出了基层政府的能力范围，需要在更高层面来完成。例如，应从国家层面对不同领域的数据进行“确权”，而不是交由地方政府甚至基层政府梳理和确定数据的所有权和使用权；同时，从国家层面立法对政府数据的经济价值进行认定和保护，对滥用政府数据的行为进行监管和处罚。再如，应从市级层面对汇集的政府数据进行保护、管理和运营。对于市级政府而言，政府数据是推动基层治理数字化转型的核心要素，同时也是重要的资产。盘活基层治理数据不能简单地在基层政府展开，在更高层面才更具价值。
三重整合的叠加效应：地方政府创新实施的根本着力点
加强条块之间的权力整合、多元主体的利益整合、面向场景的数据整合不是相互分割的，而是相互需要、相互补充的。对于条块之间的权力整合而言，应从多元主体的利益整合切入，在尽可能满足最多场景需求的目标下，对当地的条块权力进行全面梳理，并通过合理划分与优化重组实现权力的有效整合；而要实现权力整合后的有效运作，必然需要数据的有效整合，确保数据在条块之间的有序流动。对于多元主体的利益整合和面向场景的数据整合而言，都需要以条块之间的权力整合为前提。对于多元主体的利益整合而言，离不开数据的有效整合，确保数据在主体之间的顺畅流动，让利益相关方能够看到利益整合的关键环节并收获到利益整合后的收益。对于面向场景的数据整合而言，需要多元主体的积极参与才能够真正带动数据的流动，盘活数据的价值。
地方政府在推动基层治理的数字化转型过程当中，应充分发挥上述三重整合叠加效应。一是全面结合国家、区域层面要求以及本地经济社会特点，明确基层治理数字化转型的定位，找到精准的发力点；二是充分考虑技术趋势以及本地的基层治理需求，谋划基层治理数字化转型的目标，不仅包括近期目标，也包括中长期目标；三是在列出可能需要完成相关工作的基础上，讨论并确立基层治理数字化转型的内容，形成详细的任务清单；四是充分考虑本地人、财、物的实际状况，设计基层治理数字化转型的策略，确保目标和任务得以落实。
【本文作者为电子科技大学公共管理学院教授；本文系四川省软科学研究项目“四川省县域社会治理智能化的场景数据需求和政府数据链构建研究”（项目编号：2020JDR0153）和成都市哲学社会科学规划项目“成都市社会治理中的网络参与机制创新研究”（项目编号：YY0920200237）阶段性成果】
参考文献
[1]王泽、于永达：《城市基层治理何以有效：国家基础性权力的视角》，《求实》，2020年第4期。
[2]门理想、王丛虎：《“互联网+基层治理”：基层整体性治理的数字化实现路径》，《电子政务》，2019年第4期。
[3]张会平：《面向公共价值创造的城市公共数据治理创新》，《行政论坛》，2020年第1期。
责编：贺胜兰 / 蔡圣楠
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。