摘 要:基层治理是国家治理的重要组成部分，不断提升基层治理效能是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。基层治理之难，不仅难在“上面千条线，下面一根针”，还难在其直面不同利益诉求的群体或个人，直接关乎人民群众的切身利益。坚持问题导向，重视调查研究，注重依靠群众，才能切实解决基层治理中的实际问题，提高基层治理的有效性。
关键词:基层治理 实际问题 调查研究
【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A
基层治理是国家治理的重要基础。如果说中高层的治理侧重于宏观层面，主要考虑国家治理的战略，那么基层治理则是一种微观层面的治理，主要侧重于解决具体问题。基层的末端特点决定了“提高解决实际问题能力”是基层治理创新的必然要求。
基层治理应以解决实际问题为导向
基层组织的主要任务是落实
从纵向上看，中央到基层的各级组织都是国家治理的主体，发挥着主导作用，但不同层级组织的具体任务存在差异。中央的主要任务是决策部署，制定国家治理的大政方针、重大战略等；中间层次的组织负有贯彻执行中央决策部署的重要任务，同时还需要将中央的宏观政策转化为地方的具体政策；不同于处在中间层次的组织，基层组织的任务更为明确，就是将上级组织的决策转化为行动，即具体落实各项政策。这意味着基层要“做实事”，而“实事”具体体现为一个个实际问题。比如，脱贫攻坚是国家治理的重要工作，党中央提出该项工作并制定政策目标和宏观战略，省市县等层级的组织都会根据实际情况制定实施办法和具体细则，而基层在落实这些扶贫政策时所要做的就是找到扶贫对象，合理使用扶贫资金，使扶贫项目真正运转起来，并不断纠正扶贫政策落实过程中发现的问题。
基层需要直面群众的现实需求
基层最突出的特点是要直接面对群众。群众找政府，基本都是为了解决其日常生活中遇到的问题。与上层决策主要从“类”出发，针对某一类问题制定政策不同，基层在执行政策中面对的是不同的群众或个体，他们每个人的具体问题和要求都可能不同。基层所要做的就是帮助群众解决这一系列的现实问题。正如街头官僚理论所强调的，一线政府工作人员虽然有一定的自由裁量权，但他们承担着重大责任，也冒着一定的风险。而在当前的信息社会，随着互联网等新媒体技术的发展，基层政府与群众的联系更为广泛和便捷，来自更广泛群众的更为具体的现实需求会通过多种途径向基层政府表达，基层治理面临解决更多实际问题的考验。
基层问题多难度大
基层要直面群众，解决群众各种各样的现实问题，因而基层治理必然面对诸多纷繁琐碎的事务，并且出错或失误的概率不小。与中上层政府主要“管政府”不一样，基层政府管理和服务对象是一个个具体的人，其数量上的差距显而易见。管理和服务的事项多，就可能暴露出更多问题；一旦出问题，又都是涉及群众切身利益的事。基层治理总要面对新情况，处理新问题，这决定了基层治理需要以问题为导向，在处理具体问题的过程中实现为群众做实事的初衷。同时，基层还面临着一些固有的或新的难题没有解决。比如，基层固有的会议多、文电多、任务多、检查多、电话多等“五多”现象并没有彻底解决，却又在部分地方出现了因层层加码而导致基层疲于应付的形式主义问题。在资源相对短缺、人手不足的情况下，基层干部要想更好地服务群众、有针对性地解决实际问题，难度较大。
党和政府历来重视基层工作和问题导向
基层虽然问题多，但基层是国家治理的基础，只有充分掌握基层的情况，才能采取有效措施解决实际问题，夯实国家治理的基础。中国共产党领导中国革命，也是通过发动基层群众，从农村包围城市，最终取得全国性的胜利。毛泽东早在20世纪二三十年代，就为推动土地革命在农村开展了一系列调查，留下了《寻乌调查》《兴国调查》《木村口调查》等调查报告。新中国成立后，毛泽东在繁忙的工作中仍然注重抽出时间到基层调查。“没有调查，就没有发言权”，重视基层、重视调查成为党的基本工作原则。进入新时代，习近平总书记对基层工作给予了高度重视，强调国家治理的“重心在基层”，指出“调查研究是一个联系群众、为民办事的过程”。我们要从调研中发现问题、认识国情、寻求规律，在调研中孕育新思想、谋划新战略、形成新举措。到基层调研，就是为了解国情民情，加强与人民群众的感情，从而为群众解决更多实际问题，最终带领人民把国家治理好、发展好。
基层治理解决实际问题需要遵循的原则
有利于党的领导和社会主义制度。基层治理以解决实际问题为导向，群众的需求、现实的问题都要尽量解决，但也必须坚持原则和底线，最基本的原则就是要有利于党的领导和社会主义制度。面对与党纪国法相抵触的情况，基层政府和干部必须坚持原则，不能做无原则的妥协，不能打着为群众做实事的旗号做出有损于党和国家利益的事情。以法治思维、法治方式为群众解决实际问题，可以增强党和政府在群众中的威信，进而加强党的领导，促进社会主义建设事业不断向前发展。
以人民群众的利益为重。中国共产党在近百年的奋斗历程中，始终坚持为人民谋利益，坚持以人民为中心的发展思想。基层治理作为党治国理政的重要途径，自然应该聚焦广大群众普遍关心关注的民生问题，着力解决与群众切身利益密切相关的实际问题，在尊重和实现群众利益的过程中获得民心，同时也实现党的初心使命。对党员干部来说，在基层治理实践中，若不能增进群众的福祉，为群众带来实际利益，这样的事情就不能做。
着眼于基层发展。基层治理是国家治理的微观基础，有着非常重要的地位。在“发展才是硬道理”的事实面前，基层治理需要着眼于当地经济社会文化的发展。正如在改革开放进程中强调的要“做大蛋糕”一样，基层整体发展就是一个大蛋糕，发展程度越高，群众从中获得的实际利益就越多。当然，解决基层各种实际问题的过程，本身就是在促进基层的发展。
因地制宜。不管是在空间上，还是在发展程度上，基层治理的跨度都比较大。面对差异性的现实，基层治理应当避免脱离实际的“一刀切”做法，在实践操作中应注重因地制宜，通过有针对性的政策实施来保障治理的效果。从解决实际问题的角度讲，不同地区、不同个体面临的实际问题会存在不小的差异，而解决这些问题不存在统一的方式方法。对基层干部而言，需要克服懒政思维，注重因地制宜，才能真正解决基层的实际问题，实现基层的良好治理。当然，因地制宜也要遵循党中央的统一部署和政策规定，不能盲目追求所谓的适应性而跑偏。
提高基层干部解决实际问题能力的建议
扎根基层。基层干部为群众解决实际问题，一个基本前提是心系基层和群众，只有真正热爱基层，扎根基层，愿意为群众做事，才能踏踏实实为群众解决实际问题。但基层的现实情况却是：人多事杂，各种利益关系盘根错节，干部人数较多，上升途径相对有限；对不少干部来讲，做好做坏差不多，做得好也不一定能获得上升的机会，于是产生了惰性；也有一些干部将基层作为“镀金”的渠道，到基层只是为了在履历上增加一笔，并不是抱着建设基层的决心下沉到基层。搞好基层治理，必须有一批全心全意扎根基层的干部，将基层当作自己的事业。为此，就必须解决好他们的后顾之忧，比如提高基层干部的待遇，拓宽他们的上升渠道，同时要使基层整体发展水平有一个较明显的提升，缩小城乡之间的差距。另外，干部扎根基层还需要发挥基层党组织的作用，用组织来聚拢、带领广大干部，发挥组织联系干部和群众的作用。
重视调查研究。调查研究是谋事之基、成事之道。对基层干部而言，调研尤其重要。基层事情繁杂，干部们仅凭看文件、听汇报是难以全面了解基层情况的，只有通过调查研究，亲自到群众中去，才能准确了解群众的需求，掌握基层的现实情况。许多基层干部的成功经验就是通过和群众聊家常、做朋友，把自己变成群众的熟人、亲人，从而深刻了解和把握住群众的真实想法和需求，并在调研和交流中让群众了解、理解政府的政策，将群众的心和政府的力结合在一起，共同推进基层治理现代化。此外，调查研究对刚从学校毕业，或长期从事办公室工作，刚到基层工作的干部来说更有必要。他们或缺少对基层的基本了解，或缺少基层工作的必要经验，这些都可以在调查研究中逐步积累。
依靠群众。群众路线是党的根本工作路线，是党和政府处理同人民群众关系问题的根本态度和方法，也是革命和建设的制胜法宝。基层治理面对的是广大群众，群众路线是其必须坚持的工作方法。依靠群众，首先是将群众作为基层治理工作的中心，围绕群众利益开展治理工作，而不是将群众视为治理的对象加以限制和约束。其次是治理的方法和措施要“从群众中来，到群众中去”。基层干部要到群众中去学习解决实际问题的“招儿”。很多办法无法从书本和文件中获得，是群众自己发明创造的，是群众的智慧，并且用于解决基层实际问题确实有效。第三要引导和鼓励群众参与，这是优化基层治理的必要之举。群众最熟悉基层的情况，最了解基层的问题症结，引导群众参与就是让群众自己管理和服务自己，可以最大限度地调动群众的积极性，并增强基层治理措施的针对性。
脚踏实地，避免空谈。解决实际问题，必须在“实”字上下功夫，坚决避免形式主义，不搞花架子。首先，问题要抓实。干部要抓住基层存在的真问题，关注群众切实需要解决的实际问题；要在调查研究的基础上把问题弄清楚，找到问题的根，从基层治理现代化的要求出发，抓住问题的本质。其次，办法要实用。面对基层的千头万绪，干部们不能生搬硬套，照方抓药，要结合实际情况找到真正能解决问题的办法，找到群众能接受和认可的办法。最后，态度要诚实。基层干部要有甘当学生的态度，抱着向群众学习的心态来处理基层的问题。从某种意义上讲，那些持居高临下态度的干部很难在基层做出成绩，更难得到群众的认可。
要有系统思维。基层的事情虽然微观具体，但做好这些事情同样需要系统完善的思考和筹划。基层干部在解决实际问题时，一方面要有大局观，要将基层的事情纳入国家治理的整体中看待。基层干部要善于从全局和长远角度看问题、想思路。基层的事情是与全局紧密关联的，脱离全局抓基层就可能是“瞎抓”，自然也就难以系统性解决基层的问题。基层干部做的是具体的事情，但站位要高，格局要大，思维要有系统性。另一方面，要周密筹划，全面安排。基层的事情可能比较细小具体，但这绝不意味着解决这些问题就很容易。基层干部要用解决重大问题的态度来认真对待每一项工作任务、每一个环节，不疏忽任何细节。同时，基层存在的各种问题也不是孤立的，只有将它们联系起来系统性思考，才可能更好地予以解决。
【本文作者为南开大学周恩来政府管理学院教授，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员】
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