摘 要:国家治理体系和治理能力的现代化是制度层面或者说是上层建筑领域的深度现代化，是国家治理理论的重大创新，也是马克思主义国家学说的新发展。推进国家治理体系和治理能力现代化，强化制度执行力是关键，坚持党的领导是根本保障。因此，要不断加强制度建设，完善治理体系，强化制度执行力，培养一批适应新时代发展要求的领导干部，将制度优势更好转化为国家治理效能。
关键词:治理体系 治理能力 党的领导
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]，并提出“到二〇二〇年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。这是中国改革的巨大进步，是改革开放政策措施的历史自觉，是理论自信的集中体现，更是党领导全面深化改革大局观日臻成熟和驾驭改革的能力不断提高的重要标志。
党的十八届四中、五中、六中全会分别就全面依法治国、全面建成小康社会、全面从严治党进行了专题研究。党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题，进一步作出全面部署。国家治理体系和治理能力现代化的提出体现了党领导国家方式的革命性变革，在理论上国家治理方式实现了从统治、管理向治理转变的历史性跨越。
国家治理体系和治理能力现代化的内涵
国家治理体系和治理能力现代化，是指以中国特色社会主义制度的完善和发展为前提，把中国特色社会主义制度优势，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，转化为治理效能的过程。“治理体系”和“治理能力”是治理现代化的“一体两面”。同时，中国的治理现代化是“中国式”的治理体系和治理能力现代化，而不是西方“治理”理论语境下的治理现代化。如果说我们过去曾经提出的工业、农业、国防和科学技术这四个现代化是器物层面的或者说是生产力层面的现代化。那么，国家治理体系和治理能力的现代化则是制度层面或者说是上层建筑领域的深度现代化，这是国家治理方式具有里程碑意义的变革，是国家治理理论的重大创新，也是马克思主义国家学说的新发展。
推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，其中，坚持是前提，完善是为了更好的坚持。没有这个前提，国家治理就没有了根据，无法从学理和实际层面展开，也就没有了实际意义。推进国家治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国特色社会主义制度的逻辑延伸，坚持和完善中国特色社会主义制度也是为了推进国家治理体系和治理能力现代化。这里隐含着三层意思也就是三个基本要素：谁来治理，怎么治理，治理的效果如何？我们认为，治理体系是指治理的制度体系，治理主体体现为治理者的治理能力，现代化指的是治理效果。
治理体系、治理能力、现代化三个概念是坚持和完善中国特色社会主义制度的目的，是一个不可分割的有机整体。首先是治理体系的现代化，它是静态的制度及其相互关系，指的是治理体制和治理结构问题，强调治理体系的完善和功能的齐备，以及治理结构的相对科学合理。其次是治理能力的现代化，是指治理主体的素质高低和本领大小，及其适应和驾驭治理体系的能力，包括治理者自身意识、能力和素质等能否适应现代经济社会发展的需要。这是推进国家治理体系和治理能力现代化的本质内涵。第三是现代化，这是一个宏观概念，从工业化这个概念演化而来。相对于农耕时期以人力和畜力为主要动力的生产生活模式，现代化是运用机器化、自动化等社会化大生产的工业手段进行生产、交换、分配、消费的生产生活模式。从动态看，现代化又是一个渐进的过程，从蒸汽时代到电气时代，再到信息时代，现代化手段也在不断发展变化。从工业化的内涵看，现代化就是便捷、高效、低成本、绿色、协调的代名词，把现代化运用到国家和社会治理领域，体现为治理过程的科学、规范、合理，治理效果的便捷、高效、透明与低成本。
国家治理体系和治理能力现代化是马克思主义国家学说在理论上的重大突破，具有重要的历史和现实意义。目前，我国国家治理能力基本上能适应现代化发展的需要，但是人为的治理因素仍较多，治理模式也存在不足之处，集中体现为制度体系不完善、现有制度的执行力不强。鉴于只有在坚持和完善中国特色社会主义制度的语境下分析国家治理体系和治理能力的现代化才有意义，因此，实现国家治理现代化的当务之急是要在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下，以“两个一百年”奋斗目标为时间轴，以中国目前的经济社会现实为逻辑起点，适应治理范式变革大趋势，在改革中不断完善制度体系，强化提升制度执行力，逐步走向国家治理现代化。
我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现
改革要达到什么目标？改革的主要对象是什么？这些问题在改革初期并不是十分清晰。1992年，邓小平同志在南方谈话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[2]党的十四大提出，要初步建立起新的经济体制，实现达到小康水平的第二步发展目标。到建党一百周年的时候，在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。自此，党和国家把中国特色社会主义制度建设作为一项长期的战略任务和重大事业，始终坚持与时俱进，不断丰富和发展“制度建设”理念。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设摆到更加突出的位置，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。这个全新概念开启了全局规划、系统整体推进改革的新时代，开创了国家治理现代化建设的新局面。党的十八届五中全会进一步强调，“十三五”时期要实现“各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成”。
党的十九大作出建设社会主义现代化强国的战略安排，而能否建成社会主义现代化强国，在一定程度上取决于国家治理体系和治理能力现代化的建设目标能否实现。党的十九届二中全会作出修改宪法的重要部署，党的十九届三中全会作出深化党和国家机构改革的系统部署，这是党的十九大之后党和国家在制度建设和治理体系、治理能力建设上迈出的新的重大步伐。党的十九届三中全会指出：“我们党要更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度。这是摆在我们党面前的一项重大任务。”现在，我们党有必要对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进行系统总结，与时俱进提出完善和发展的前进方向和工作要求。
新中国成立70余年取得的历史性成就充分证明，中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本保证。党的十九届四中全会指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”党的十九届四中全会将国家治理现代化与“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦紧密地连在一起，突出体现推进国家治理现代化比以往任何时候都更为迫切和重要。
推进国家治理现代化面临的问题
面对艰巨繁重的改革发展任务和严峻复杂的国际环境，加强制度建设，将制度优势转化为治理效能，强化制度执行力，提升领导干部治理能力刻不容缓。
第一，不断完善国家制度体系。作为生产关系和上层建筑的范畴，制度本身也是一个无止境的完善过程，制度达到完全完善是一个相对的理想状态。当前，我们仍面临很多制度体系构建问题，如为政过程中的不作为和乱作为问题、作风建设问题、遏制腐败问题，政治制度中的政党建设、纪检监察制度的建设完善问题，社会制度方面的疫情防控、风险把控、医疗保障、教育公平、就业等问题，经济制度方面的城乡贫富差距、扶贫脱贫、市场监管等问题，生态方面的环境污染、大气治理、自然灾害应急机制建立健全等问题，以及文化制度方面的文化传承、保护、创新、传播等问题。制度是一个庞大的体系，不仅涉及的内涵丰富，包含政治、经济、社会、文化、生态等方面，而且涉及的层级复杂繁多，如省、市、县等。因此，中国特色社会主义制度的完善不仅要从宏观上立足中国国情，也要在微观上紧密结合各地实际情况，具体问题具体分析，破除阻碍社会进步的体制机制障碍，建立和完善与治理现代化要求相适应的制度体系。
第二，提升国家治理能力。习近平总书记指出，“我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力”。治理能力现代化包含制度本身功能的现代化和治理者能力素质的现代化两个方面，具体包括国家治理体系的完善和治理手段、治理功能的完备。也就是说，制度设计要具有可行性、针对性、可操作性，治理者本身的素养、对制度的理解能力和执行能力等要符合社会发展的要求。其中，提升干部治理能力是一项重要任务。从主客体角度来看，提升干部治理能力主要面临的困难和挑战有：治理主体能力水平不均衡，同时，由于监管、监察制度不完善，领导干部队伍中腐败、为官不为、执行力不足等问题在一些地区和部门中也比较严重；治理客体（人民群众或基层组织）素质、参与度等仍显不足。
第三，培养一批适应新时代发展要求的干部。党的十九届四中全会提出，要“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，提高推进‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局等各项工作能力和水平”。具体来说，应当引导广大干部树立为人民服务的意识，鼓励领导干部提高自身专业知识技能，拥有良好的心理素质、身体素质。把治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据，加强对领导干部的监督与制约。另外，应当更加重视运用人工智能、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平。坚持党管干部原则，就完善干部管理制度、激励干部担当作为和狠抓落实、培养干部斗争精神和斗争本领提出更明确要求。
强化制度执行力是当务之急
制度执行力既包括制度本身所具有的强制力、执行效力，也包括相关组织、领导干部在落实制度和执行任务时所表现出来的能力和水平，客观上表现为执行的速度、质量和效果。
当前我国治理现状中最突出的问题是制度执行力不足，这种现象在不同地区、不同部门不同程度地存在着。这直接侵蚀了制度的完整性，损害了制度的权威，削弱了制度的效能。倘若制度不能有效执行，再好的制度也会形同虚设，只有将制度执行起来，将其运用到实践中去，使其参与到治理现代化中来，才能发挥制度的价值与作用，彰显我国国家制度和国家治理体系的优势。因此，当前的首要任务是激活制度、运用制度，让制度真正活起来，从纸上、墙上走到实践中，强化制度执行力，从根本上提高治理效能，推进国家改革发展进程。
如何有效提升制度执行力，是当前国家治理领域的重大理论与实践课题。制度执行的过程也是检验制度是否适合、满足治理现代化需求的过程，是制度不断完善、发展的过程。提高制度执行力、充分发挥制度作用，需要进一步健全制度本身，不断完善和优化制度体系，为国家治理现代化提供基础支撑；提高主客体的执行力，加强制度执行能力建设，促使制度执行取得良好绩效；构建良好的制度执行空间，全力塑造制度执行文化，为制度有效执行营造客观环境。
党的领导是推进国家治理现代化的根本保障
中国特色社会主义制度体系已经不断发展成为科学、合理、完备、规范的制度体系，在保持政治稳定、促进经济发展、维护社会秩序、发扬优秀文化、推动国家繁荣富强方面发挥着重要作用。而党的领导则是中国特色社会主义制度的最大优势，贯穿于国家治理现代化的各个层面、领域、环节和具体的方针政策之中。
坚持党的领导，既是历史的经验，也是经受住现实考验的法宝。在此次新冠肺炎疫情中，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全国上下十四亿人民凝聚力量、众志成城、团结一心，疫情防控取得重大战略成果，我国“集中力量办大事”的制度优势、科学的制度体系、全面化解疫情风险的现代化水平也得到充分验证。
在推进国家治理现代化的进程中，要始终不渝、毫不动摇地坚持党的领导。全党全国上下必须坚决维护党中央权威和集中统一领导，按照党中央的决策部署，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，不断完善党的全面领导制度体系和全面从严治党制度，提高党的执政能力和领导水平，推动各级党组织、党和国家机构把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，将制度优势有效转化为治理效能。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部中国特色社会主义教研室主任、教授；中共中央党校（国家行政学院）研究生院公共管理专业博士研究生鲁广鹏对本文亦有贡献】
注释
[1]《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第90页。
[2]《邓小平文选（第三卷）》，北京：人民出版社，1993年，第372页。
责编：臧雪文 / 罗 婷
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。