摘 要:在推进国家治理体系和治理能力现代化的宏伟进程中，应将公共预算置于治理体系的突出地位。如果公共预算不能有效发挥作用，整个治理体系也将不能有效发挥作用，因此公共预算改革应该作为下一步改革的优先领域和最佳切入点。公共预算改革的三个关键方面，即应用良治原则改革预算程序与报告，促进预算全面性，以及在三级预算结构下追求关键性的财政成果，应作为一个整体框架，融入到治理现代化进程中，以深化公共预算改革推进国家治理体系现代化。
关键词:国家治理 公共预算 良治原则 三级预算
【中图分类号】F812 【文献标识码】A
70多年的发展中，我国的政府预算制度经历了多次或大或小的改革，建立了较为完善的预算管理体制机制和政策体系。其中，2000年开始实施的部门预算制度尤其重要。据此，除了政府整体外，政府各部门也要单独向人民代表大会报告预算并经其审查和批准。这些改革在总体上强化了公共预算在国家治理体系中的地位和作用。
目前中国五级政府的四本预算（包括一般公共预算、社会保险预算、政府性基金预算和国有资本经营预算）的支出总额约为42万亿元人民币，超过GDP计量的年度经济总量的1/3。如果考虑本应纳入预算的准财政活动以及庞大的政府资产，全景图式的公共预算的规模还要大得多。这些财政资源为国家治理体系注入了最重要的能量。
然而，规模的重要性远远无法与利用资源的能力相提并论。这种能力从根本上讲取决于预算能力。如果预算体制设计和实施不理想，或长期累积的基本脆弱性未得到系统清除，公共预算就难以有效约束和引导治理角色履行职责，还可能对治理能力与治理绩效带来负面影响。
因此，将公共预算角色确立为国家治理之重要角色具有重要意义。
为何应将公共预算作为治理体系的核心
本文“公共预算”泛指公共部门的预算，而非特指当前预算体制中的“一般公共预算”；公共预算的标准化程序包括行政部门的预算准备（不只是编制）、立法机关的预算审查与批准、行政部门的预算执行，以及事中和事后的预算评估与审计；预算报告指需要提交人民代表大会审查或备案的政策文件及其附件。
预算程序与预算报告构成公共预算的两个基本成分。有相关文献把预算程序确认为“最基本、最正式和最频繁的治理程序”[1]，把预算文件确认为“唯一最重要的政府政策文件”[2]。这为理解公共预算作为公共治理体系之核心提供了适当的切入点，但尚需展开进一步的论证。
首先，公共预算的视野与框架之宏大，远远超越常规的立法、行政、司法或者国有企业等其他治理机制。就其潜能而言，唯有公共预算能够相对完整地呈现社会的集体选择，即关于公众的钱花在何处、花多少、何时花、谁来花和应达到的相关要求的选择，以及关于这些资源如何筹措的选择。以此言之，公共预算应被视为集体选择的财务镜。这些选择不仅攸关政府职能的有效发挥，也攸关公众的普遍利益。集体选择决定了集体的命运，相应地，作为集体选择之基础平台的公共预算，得以成为集体命运的决定性力量。以此言之，把预算治理（budgetary governance）理解为“社会以集体名义做出预算选择”，既合乎逻辑也合乎实践。
其次，预算概念提示我们，绝大部分的公共治理问题都在某种程度上依赖公众的钱即公共资金。在最基本的意义上，公共预算也就是针对治理角色“拿钱”和“花钱”制定预算，并呈递人民或人民选举的代表审查与批准，随后由行政部门执行，最后对执行过程与结果进行评估和审计。“拿钱”和“花钱”的多少、来源和用途等纳税人关切的信息，均需通过预算报告公开披露。这是民主治理概念中保障公民和纳税人基本知情权的关键形式。预算报告因而必须成为公开透明的法律文件和政策文件，作为“透明政府”的基本标准。这些信息对评估政府的受托责任和改进集体选择都至关紧要。
第三，预算概念也提示我们，在健全和运转良好的治理体系中，通过预算程序来约束公共政策是最为适当的。理由非常简单：既然预算被理解为对“公众的钱”作出的集体选择，那么，至少在逻辑上需要确认“对钱作出选择”的同时，也需要一并对“用公众的钱做什么或不做什么”做出选择。两者间的关系如一枚硬币的正面和反面，无法分离开来，人为地分离并不适当而且潜伏着高风险。因此，两者的直接联结形成了治理概念的两个核心成分——政策决策的制定与实施。决策的财务面表现为预算决策（budgetary decision），非财务面表现为实质性公共政策——需要花费公共资金推动的政策。
最后，如果预算制度不能有效发挥作用，也很难设想政府或公共部门能够有效发挥作用。一方面，预算提供了限制财政权力的基本方法，即人民或人民代表主要通过预算审查、批准与监督等方式对“钱袋子”的权力即政府拿钱和花钱的权力实施基本的财务合规性控制，以此为行政部门的所作所为建立法定约束。另一方面，公共预算还通过授权机制授予政府拿钱与花钱的广泛权威，用以推动造福公众的公共政策。
基于上述论证，可以合理推论：把公共预算塑造为公共治理体系中的核心角色不仅可行，而且至关重要，关乎整个治理体系和治理能力能否真正步入现代化进程。假以时日，其难以估量的战略意义将逐步呈现出来。
以良治的基本原则约束与引导预算程序和报告
首要的良治原则：法定授权
法定授权在公共预算领域表现为预算授权，其根本意义不仅在于为“拿钱”和“花钱”的正当性和合法性创设唯一的法定来源——人民意志与愿意的表达，还在于为公共治理建立法定约束，作为防范腐败和限制权力滥用的防火墙。党的十八届三中全会《决定》指出“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”，“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，也明确体现了法定授权原则的精神实质。
基于法定授权原则，现行预算改革应聚焦以下几点：强化人民代表的代表性、专业化和敬业精神；改进预算文件以确保人大代表至少能够看得懂、看得透；适当延长人大代表审查时间并改进相关程序；部门预算报告应包括全部所属机构的预算；严格和全面的支出限额应在启动预算草案编制时即予下达；支出限额应细分为部门及其下属机构各自的限额；支出限额应按资本支出和经常支出进行分类；支出限额不允许轻易变更并作为预算申请的硬预算约束尽早下达；尽快建立全面的预算会计以确保能够实时跟踪预算授权在各阶段的执行情况；建立严格程序以确保财政部门和支出部门的预算批复与预算授权相一致。
第二项基本良治原则：受托责任
通过预算授权，公共部门获得了拿钱和花钱的广泛权力。防范权力滥用风险要求诉诸受托责任原则并使其制度化，以约束和引导公共组织就其预算资金（和其他资源）的来源、占用和使用的合规性，以及使用结果的绩效（performance）承担明确的、可追溯的责任。这是责任政府建设的关键方面。
基于此项原则，预算改革应聚焦：预算报告应尽可能表明“谁对什么（支出用途、标准和绩效目标）负责”；所有政府部门均应依次按“信息提交—解释行为正当性—权威性裁决—违规惩罚”建立可追溯的受托责任机制；分清合规责任和绩效责任并建立适当的计量标准；合规性责任亦应针对预算报告、财务报告和预算授权的遵从情况；责任机制一并应用于收入、支出面和债务责任；预算与预算过程的信息应确保公开透明以利评估责任。
第三项基本良治原则：透明度
除了法律法规明文规定的保密情形外，其他所有的公共财政信息应以可理解的方式及时充分披露。同时，相关数据及其来源应是可验证的，确保合乎数据诚实原则。公开披露的信息应涵盖预算单位的角色与责任、财政筹划（中期财政规划）、公共账目，以及财政政策和其他公共政策目标、重点与优先性。财政风险信息亦应充分披露以利于公众监督和适时采取明智行动，包括预算制定所使用的预测参数。
第四项基本良治原则：预见性
这项原则强调资源流量的预见性，相关法律法规的及时公开、统一解释及其内在一致性，以及公共支出结果的可预期性。资源流量预见性应关注“谁、在何时、可以得到多少预算资金、做何事、哪些钱可花和哪些不可花”等内容，这对预算制定、审查、执行尤其重要，是规划及制定良好的公共政策的前提条件。预见性也要求政策的连贯性，避免朝令夕改。为此，为年度预算确立中期展望的视角非常重要。2015年开始实施的中期财政规划在这一方向上迈出了关键性的一步，但主要因“预测”成分居多、“筹划”的成分偏少，尚需作系统性改进。
第五项基本良治原则：公共参与
即便预算制定、审查、执行、评估和报告机制运转良好，促进预算过程与报告的公共参与亦有其独特的意义与价值。大量文献和实证研究都证实了这一点。人民代表大会制度作为人民参政议政的基本政治制度，仍有必要得到间接式公共参与机制的补充和支持，尤其应确保公众的声音能够在预算过程的各个阶段被治理者“听到”，并适时作出恰当回应。
值得注意的是，只有在正确理解五项基本治理原则之间逻辑关系的基础上，科学应用这些原则指导预算程序与报告改革，才会更加有效。
促进预算的全面性
预算的全面性或统一性常被视为支出优先性方面最重要的制度安排。如果预算的范围不完整，那么，良治原则的可应用性和有效性也势必受损。“全口径预算”[3]概念虽然广为流传，却远未切中要害。此外，即便财政数据（包括未被记录的税收减免）被完整地记录到预算报告中，也不代表预算就是全面的——可能遗漏了预算程序的全面性。
如前所述，政策决策理应置于预算程序的约束与引导之下，而不应在预算程序之外制定、实施和评估，只有特例（保密与规制）例外。在笔者看来，预算程序全面性的基本含义可以概括为：通过预算程序制定、实施和评估政策决策。政策决策是指公共部门关于“做什么”和“不做什么”的权威性决定。由于目前各界对预算程序全面性的基本含义及其特殊重要性普遍缺乏基本理解，这一方面的改革力量和进展相对来说非常有限。
多年来，两类偏离预算程序全面性的情形相当突出：法定支出和准财政活动[4]。法定支出是指以法律法规强制规定的支出，比如教育支出、支农支出、科技支出等。由于支出数额已经被预先决定，预算程序的任务在很大程度上被矮化和变异为“计算程序”，类似会计和报告机制的功能。况且，经济社会是动态变化的，客观上要求以灵活性较高的预算程序予以应对。但是，法定支出的直接后果就是招致预算僵化，大大限制了以公共预算直面挑战和机遇的能力。考虑到法定支出目前依然超过一般公共预算的40%，着手推进让法定支出决策（政策决策）回归预算程序意义重大，也是确立预算在公共治理体系中的核心角色的关键一环。
由来已久的准财政活动目前依然活跃，比如税收支出（减免优惠）和贷款担保。这些政策工具发挥着类似公共支出的作用，但并未纳入预算报告和预算程序，这意味着人民和人民代表既难知情、更难行使监督的权利。同时，大部分情况下，准财政活动不受立法机构和公众的监督，长远地看，由此带来的潜在风险非常大，这一问题值得费心思量。
澄清预算的三级结构与财政成果
如果说良治原则和预算全面性为公共预算改革确立了核心理念和主要方向，那么，三级预算结构为合理配置财政资源提供一个良好的模式选择。特别需要强调的是，三级预算结构的明确区分，有助于“一级接一级地”设定预算改革的正确议程，以确保把有限的改革资源集中在最重要的议题上。
预算的第一级结构称为总额财政纪律
当预算总额无论事前还是事后被认为不可持续时，政府就会被认为缺乏财政纪律。预算制定的正确次序是从基于宏观经济框架筹划确定预算总额开始，主要涉及支出、收入、赤字和债务总额。总额的合理水平取决于“需要花多少钱”与“有多少钱可花”之间的平衡。这种平衡不仅依赖于良好的宏观预算的筹划程序和技术方法，还要求负责协调和组织预算制定的核心部门从事务性工作中超脱出来，把主要精力集中到这一战略性事务上。
此外，确定合理的预算总额要求从预算过程的早期阶段，就对现行政策、政策变更和需要出台的新政策进行筹划，包括仔细确认达成政策目标的中期成本，以此作为建立预算限额的第一步，之后与现实的收入预测进行对比性的次级筹划，然后确定收支缺口以及需要新增的债务。这一过程需要大量的时间，也需要较高超的专业技术，但更紧要的是真正重视它：如果第一步出错，那么，后续的预算过程、最后的预算结果也将是错误的，因为第一步出错的后果会不可避免地传递开来并不断叠加。因此，无论是在中央还是在地方，总额财政纪律被普遍视为良好财政管理的首要价值。
预算的第二级结构称为配置预算
配置预算可以确保公共支出的优先性，准确反映国家战略重点和政府政策优先性。与总额预算一样，配置预算也深具战略意义，两者可统称为“战略预算”，理应作为“顶层设计”置于公共治理体系的视野之下。在财政压力加剧的环境中，通过结构优化释放资源，并使其从社会优先级较低的用途转移到优先级较高的用途，尽管在相关文献中这一问题少受关注，但其意义之深远远非“增收”或“增加债务”能够相提并论。
由于种种原因，现行预算体制在配置层面的机能失调相对明显。这些原因主要包括法定支出，以及与法定支出类似的“指定支出”——指定重点支出领域。改革方向应明确无误：以“弥补关键短板”作为配置预算的改革取向。这一取向引导治理者关注公共服务的最低标准，而非重要领域或重点用途。在环境快速变化的动态世界里，“重点”永远只是个暂时起作用的相对概念，把它固化并带进预算程序中，直接后果就是削弱以公共预算应对变化的能力。如前所述，这种能力正是治理能力的本质含义。此外，配置预算也与“集中财力办大事”的关怀紧密相连。此外，财力过度分散的现象至今未得到根本矫正，其深层原因主要在于专项转移支付“过于发达”引发的诸多负面后果。
配置机能失调的另一个重要原因，在于缺失对资本支出和经常支出的严格定义、分类和整合程序。现行部门预算分为“经常预算”和“项目预算”，其自身缺陷十分明显，不仅表现为重复——经常预算中包含项目支出、项目预算中包含经常支出，还在于这种分类与公共支出管理的绩效目标相悖。治理绩效目标要求分清资本预算和经常预算并将其整合到同一个预算中。这样的分类与整合涉及预算结构的根本性调整，宜尽快推进。
第三级预算关注以合理成本交付公众偏好的公共服务
这一级预算属于微观预算层面，本质上属于“战术预算”——区别于前两级的“战略预算”。两类预算的正确关系可表述为“战略预算更优先、战术预算更重要”。重要性与优先性概念在整个公共治理体系中意义深远，它提示我们：要想把任何重要的事情做好，必须充分考察前提条件（优先性）是否具备。这个核心理念对正确理解治理具有普适意义。
在运营预算层面上，改革应致力于创建良好的激励相容机制，以激励公共部门持续关注公共支出与服务的经济性（economy）、效率（efficiency）和有效性（effectiveness）三者通常合称为“3E”。从技术上看，运营预算改革应致力于把三者联结起来：强制规定预算申请与被严谨界定的少量产出与成果指标有机挂钩；在整个预算执行阶段自动跟踪这些绩效指标的进展与偏差；在预算评估阶段进行严谨的评估并与奖罚机制适当挂钩。
【本文作者为中央财经大学教授、政府预算研究中心主任】
注释
[1]Donald P. Moynihan. Citizen Participation in Budgeting: Prospects for Developing Countries. Edited by Anwar Shah, Participatory Budgeting. P65. The World Bank. 2007.
[2]John L. Mikesell, Fiscal Administration in Local Government. Edited by Anwar Shah, Local Budgeting. P182.The World Bank. 2007.
[3]全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理，其目标定位于构建一个覆盖所有收支，不存在游离于预算外的政府收支，是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。
[4]准财政活动（Quasi-fiscal activities）主要由中央银行、公共金融机构和非金融公共企业实施，并且往往通过简单的行政决定实行，不记录在预算或预算报告中，并且往往不受立法机构和公众的监督。
责编：周素丽 / 贺胜兰
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