【摘要】“十四五”时期经济和社会的高质量发展至关重要，增进民生福祉是发展的根本目的。保障和改善民生是社会稳定的压舱石，必须加强顶层设计，明确发展思路，持续深化体制机制改革。在“十三五”时期打下的良好基础上，“十四五”民生保障事业应当坚持补短板、保公平、促发展，进一步发挥制度优势，提高治理效能。
【关键词】“十四五”规划 民生保障 高质量发展 【中图分类号】D632.1 【文献标识码】A
我国“十三五”民生保障工作取得了辉煌成就，获得了宝贵的制度建设经验
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持人民主体地位，贯彻落实以人民为中心的发展思想，高度重视保障和改善民生。“十三五”期间，在党中央的坚强领导下，教育、卫生健康和人社部门等纷纷加强民生保障事业规划，全面深化制度改革，有序推进公共服务转型提升，民生保障事业取得了较为突出的成绩。
一是居民就业和收入更有保障。我国积极推动就业优先战略，努力促进充分就业。城镇就业人员持续增长，每年城镇新增就业人数维持在1300万人以上，城镇登记失业率有所降低。二是教育质量更有力度。坚持党的教育方针，贯彻落实立德树人根本任务，持续深化教育改革，努力推动教育现代化。同时，教育脱贫攻坚任务成效显著，贫困地区办学条件持续改善，困难群众和弱势群体的受教育权得到保障、受教育机会更加充分，基本公共教育服务更加均衡。三是卫生健康水平进一步提升。推动实施健康中国战略，全面深化医药卫生体制改革，群众“看病难、看病贵”等问题得到缓解。面对新冠肺炎疫情的考验，党和政府向人民交出了一份满意的答卷。四是社会保障更加公平更可持续。按照全覆盖、保基本、多层次、可持续的指导方针，筑牢了兜底保障防线。五是脱贫攻坚行动成效显著。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“精准扶贫”理念，农村贫困治理进入新阶段。2015年至2019年，我国农村贫困人口从5575万人下降至551万人，农村贫困发生率由5.7%下降至0.6%。
综上所述，我国“十三五”民生保障工作取得了辉煌成就，获得了宝贵的制度建设经验，但仍然存在不少短板。首先，民生保障事业的规模总量不足。面对人民日益增长的高水平、多样化需求，现有的民生保障事业规模有限，特别是优质资源总量较少、分布不均。如乡村优秀教师数量较少，基层教育师资队伍建设滞后；老年护理人才稀缺、专业化程度较低，难以提供充足的老年护理服务。其次，民生保障服务的人均水平较低。现有民生保障项目尚未实现全民覆盖，仍然存在制度漏洞。特别是在人口流动的背景下，不少服务的享受仍以户籍为基本限制条件，导致流动人口保障缺失，从而降低人均水平。最后，民生保障系统的内在结构存在差异。民生保障各项目发展不均衡，部分项目制度成熟、规范性较强，部分项目建设滞后、稳定性不足。
“十四五”民生保障的总体思路：高质量的发展追求、普惠性的价值导向、多元化的内涵发展
“十四五”时期我国将踏上建设社会主义现代化强国的新征程，经济发展水平、人民生活水平和国家治理水平将得到大幅提升。当前，我国经济社会已经进入高质量发展阶段，面对百年未有之大变局，民生保障事业将成为我国积极应对全球风险、维护国家安全与社会稳定的重要基石，对实现社会主义现代化产生重要作用。在“十三五”规划即将收官之际，对“十四五”民生保障事业进行谋篇布局成为了党和政府的现实需求。根据党的十九届五中全会精神，“十四五”民生保障工作应当注重以下几点。
高质量的发展追求。根据马斯洛需求层次理论，人的需求呈现出由低向高的转变，基本需求的满足会带来更高层次的需求。随着经济社会的发展，我国居民的温饱问题已经得到解决，基本生活得到有效保障。现有的民生保障项目在防范化解社会风险方面发挥了重要作用，特别是对贫困人口的兜底保障。全面小康社会建成后，人民对美好生活的向往会引发更高层次的需求，同时社会风险的变化也会导致新弱势群体的产生，从而对民生保障事业提出更高要求，其制度目标将从保障公民基本权益转向促进人的全面发展。未来，民生保障事业不仅要注重覆盖面的扩大，更要确保质量的提升。脱贫攻坚要转向相对贫困治理，调整目标群体和扶贫模式，防止贫困边缘群体和已脱贫人口返贫致贫。社会救助要秉持积极的发展救助理念，增加救助对象的生计资本，帮助其自力更生，摆脱福利依赖。社会福利要关注特殊群体新的需求，调整福利提供方式，确保福利充足性。
普惠性的价值导向。公平公正始终是社会发展所追求的核心价值，民生保障事业涉及广大人民群众的根本利益，必须坚持普惠性的价值取向，切实推进全民共享。社会主义的本质在于实现共同富裕，民生保障则服从和服务于这一目标，应当通过完善制度规则，持续深化制度改革，不断增强人民群众获得感、幸福感和安全感。一方面，注意城乡差异和地域差异，要以城乡融合发展和区域协调发展为契机，实现城乡基本公共服务均等化、社会保障一体化。同时，建立区域之间的合作机制，避免因地域差别带来的制度分割。另一方面，聚焦农民工和灵活就业人员等制度“漏出”群体，探讨制定符合其职业特征的社会保障制度，增强制度适应性与灵活性。重视残疾人等特殊群体，加快建设无障碍通道及设施，增强其基本公共服务可及性，改善生活条件。社会保险应当持续提高统筹层次，争取实现全国统筹，避免因统筹区分割带来的待遇不公平。社会救助应当完善资格认定条件，明确专项救助目标群体，规范对象认定程序。
多元化的内涵发展。改革开放以来，社会主义市场经济体制激发了市场和社会活力，资源和信息快速流动，社会均质化程度下降，群众诉求呈现多元化特征。在公共服务领域，政府积极推动简政放权，社会和市场力量不断壮大，逐步参与到公共事务中来。私营部门与公共部门合作提供各项服务，相互补充、相互促进，形成良性循环。党和政府积极推动社会共治共建共享，形成了多元参与、分工有序的社会治理格局。在此背景下，民生保障事业具备了多元化的发展趋势，一方面是服务管理和提供主体的多元化，另一方面是服务方式和内容的多元化。“十四五”时期，社会变革将进一步加剧，全球交流将进一步加强，多元的群众诉求需要不同类型的服务。因此，需要鼓励和引导市场和社会组织参与到民生保障事业中来，完善资格认定规则，为民众提供多样化的选择方案，丰富民生保障的形式与内容，形成多层次、多样化的民生保障。
将加强制度顶层设计与重点民生保障项目突破相结合，着力完成“十四五”民生保障发展目标
当前较长一段时间内，国民经济与社会发展受到新冠肺炎疫情影响，民生保障事业面临不少考验。为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须加强民生保障制度建设，继续深化各项制度改革，增强制度公平性和可持续性。以“六稳”“六保”工作为切入点，把民生保障目标放在首位，树立科学的制度理念。通过加强制度顶层设计与重点民生保障项目突破相结合，完成“十四五”民生保障的发展目标：
着力提升基本公共服务均等化质量。统筹利用线上线下、各级各地公共资源，加强总体规划和科学布局，加大基本公共服务投入力度，扶持和培育多元服务主体，重点关注贫困地区群众、流动人口和弱势群体等对象，推动城乡和区域公共服务均等化。同时，应当明确统一的基本公共服务标准，制定城乡和地域评估细则，开展基本公共服务满意度调查，及时补足基本公共服务短板。在基本公共教育上，关注农民工和残疾人子女入学教育，加快学校基础设施标准化改造，为其就近入学提供便利条件。在基本劳动就业上，加强就业培训基地建设，提升信息化服务水平，完善人力资源服务设施。在基本医疗卫生上，加快区域医联体建设，推动优质资源下沉至基层，提升基层医疗卫生服务能力。在基本社会服务上，增强城乡社区服务能力，提高社区医疗保健和养老服务水平。
建设高质量教育体系。教育是国之大计、党之大计，是民族振兴、社会进步的重要基石，必须坚持党对教育事业的全面领导，培养社会主义建设者和接班人。教育现代化离不开高质量的教育体系，应当深化教育教学改革，立足国家战略发展导向，建立科学合理的人才培养体系。要结合国家发展方针，有针对性地设置一批专业学科，根据市场和社会需求调整人才培养方案，破除人才培养短板。在教育理念上，落实立德树人根本任务，促进学生德智体美劳全面发展。各学校应当明确办学理念，突出办学特色，改善办学条件，全面实施素质教育。在教学内容上，围绕国际国内发展大局，增强教学内容的科学性与时代性，提高学生的综合素养。在教学手段上，加强线上与线下资源整合，丰富教学形式，培养学生动手能力和创新意识，提高学习便捷性。在教师队伍建设上，重视师风师德建设，完善教师培训计划，提高教师素质。在教育评价上，重视学生培养质量，积极破除“五唯”顽疾障碍，探索以人为本的评价机制，避免功利化和短视化倾向。
健全多层次的社会保障体系。现阶段，我国社会保障体系中第一层次占比较大，二、三层次发展空间有限。不同层次保障的功能定位较为模糊，导致人们对第一层次的法定保障期望过高，产生制度依赖。为此，应当以改革和完善第一层次的法定保障为基础，合理界定各层次责任边界，区分不同层次的保障功能和保障水平，加强多层次社会保障体系的顶层设计。对政府主要负责的第一层次，应当以保障公民基本权益为目标，以公平正义为价值追求，主要保障基本生活。对政策支持下由市场和社会力量参与的二、三层次，应当以提高保障水平为目标，遵循自愿选择原则，为第一层次提供补充。
实现更加充分的高质量就业。“十四五”时期应当坚持就业优先政策，持续完善劳动力市场，破除制度障碍和地域分割，促进劳动力充分流动。既要充分发挥市场调节作用，优化就业服务，切实保障各地劳动力的就业权益；又要加强宏观调控，实施劳动力技能提升工程，重点关注高校毕业生、残疾人、退伍军人和其他就业困难群体，加大政策帮扶力度。持续完善人力资源服务，加强信息化平台建设，有效衔接劳动力供给和用人需求。加强对新业态从业者、灵活就业人员和创业者的支持和职业保护，规范新型劳动关系。积极发挥失业保险功能，做好失业登记和监测工作，为失业者提供有针对性的职业培训，帮助其发挥自身就业优势。
（作者为四川大学公共管理学院教授、博导）
【注：本文系教育部人文社会科学研究一般项目“基本公共服务均等化视角下农村低收入群体幸福感提升路径研究”（项目编号：20YJAZH074）的阶段性成果】
【参考文献】
①王延中、龙玉其、宁亚芳：《“十四五”时期中国社会保障建设的目标任务与政策建议》，《社会保障评论》，2020年第3期。
②万东华：《从社会发展看全面建成小康社会成就》，《人民日报》，2020年8月4日。
③徐辉：《关于“十四五”教育规划的若干建议》，《教育研究》，2020年第5期。
④张远新：《新时代党保障和改善民生的理念创新探析》，《理论探讨》，2020年第3期。
⑤郑功成：《中国民生保障制度:实践路径与理论逻辑》，《学术界》，2019年第11期。
责编/周小梨 美编/陈媛媛
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