【摘要】政策目标设置是决策制定以及政策实施的第一步，也是下级执行的参照和政策效能的评估标准。实践中通常在目标设定环节容易出现的问题是，一些上级政府在目标设置形式上过度追求数字化和清晰化、目标设置缺乏横向沟通以及行政手段施压、任务缺乏弹性等，这些目标设置问题会在执行环节被放大，下级执行者陷入执行困境，导致施策效能下降。对此，应通过优化基层资源配置、完善绩效考核机制、改善科层体系的调适性等方式，提升制度执行力。
【关键词】目标设置 政策执行 制度效能
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
政策目标设置是决策制定以及政策实施的第一步，也是下级执行的参照和政策效能的评估标准。政策执行时之所以会发生执行不到位或者变通执行等现象，与目标设置的属性以及公共政策执行主体对政策目标的领会程度密不可分。我国的国家治理体系具有纵向层次较多、横向差异化明显、条块分割与交叉错综复杂、资源向上集中向下分散等特征。这对政策制定的源头提出了更高的要求，要在目标设置上考虑到结构和环境等特征可能带来的影响，通过政策执行周期和过程的反馈环节调适目标设置，确保执行效果。实践中通常在目标设定环节容易出现的问题是，一些上级政府在目标设置形式上过度追求数字化和清晰化、目标设置缺乏横向沟通以及行政手段施压、任务缺乏弹性等，这些目标设置问题会在执行环节被放大，下级执行者陷入执行困境，导致施策效能下降。
决策制定过程中，目标设置的三个误区
一是目标设置过度迷信数字指标。在现有的绩效考核背景下，数字化和清晰的政策目标更容易被下级解读和执行。从制度效能的角度看，在以结果为导向的绩效管理过程中，目标与组织绩效之间具有关联性。因此，目标构成了组织绩效考核的重要参照和依据，上级政府更愿意选择制定明确的指标防止下级变通执行，从而提升自上而下的政策执行效能。以再就业培训的目标设置为例，有些地方会采取数量指标的形式来下达任务。这种做法是出于如下两点考虑：首先，再就业培训任务并非地方经济和社会管理的重要绩效考核指标，往往对地方领导干部的绩效考核没有太大影响，因此通常情况下地方领导干部执行积极性不高，执行力度不强。其次，这些培训项目通常需要政府、社会组织以及企业等进行多种形式的合作，如向社会组织购买再就业培训服务等，尽管项目合作的推动者依旧是政府，但相比于政府独立承担的项目，项目合作过程中政府除了要付出场地和人、财、物资源之外，还需要积极沟通和严格监管。以上两点造成再就业培训这类政策通常推而不行，如果在传达的文件中是一些原则性的培训目标，就更难得到有关部门的推动和执行。为此，面对这种并非首要的任务，上级往往下达非常明确的数量指标，如再就业数量、再就业培训比例等，以推动政策执行，防止下级拖延和变通执行。
那么，数字指标是否能够提升制度效能呢？首先，数字指标未必能够使下级全面和深入地解读政策的原则、方向和精准施策的关键要点，面对数字化的指标，甚至可能导致下级组织仅从单一角度来解读和执行政策，从而导致政策实施效果无法真正达到政策制定目的。其次，数字指标也容易对非数字的政策任务形成挤出效应。当下级政府面对多任务的目标时可能存在的情况是，多个数量指标之间可能相互抵牾，哪些指标是优先执行的、更接近上级制定政策的初衷可能依旧捉摸不定。最后，当面对数字指标和非数字指标时，下级政府更愿意执行数字指标，因为数字指标更容易看到结果，考核相对客观。但对于一项政策而言，多维度的目标实现是政策发挥效能的保障，只执行数字指标会扭曲政策执行。
数字指标及其代表的绩效治理方式是实现精准施策的一种途径，但精准施策不仅意味着目标精准，比如数字指标，还要结合实施原则、过程和资源配置等来保障政策结果的精准和政策效能的发挥。例如，在扶贫等政策领域，党中央在政策制定过程中就反复强调“精准”，“坚持目标标准、坚持精准方略、坚持从严从实，保持脱贫攻坚政策总体稳定”。过度迷信数字指标意味着没有全面深入理解精准施策的要义，断章取义，进而与精准施策的初衷大相径庭。
二是政策目标制定过程缺乏向下和横向沟通。任何组织拥有的资源都是有限的，这些资源既包括财务、人力等资源也包括基层政府部门在选择政策实施时的注意力和倾向性。目标设置会使组织调动有限的资源将其合理分配到相应的任务中。通常，组织目标分别来自于上级部门和本部门。政府部门在长期的任务执行过程中积累了一定横向沟通经验，并在运转和履行部门职能的过程中形成一些约定俗成的惯例。为什么需要在政策制定环节就目标设置进行向下和进行横向的沟通呢？首先，上级制定政策目标时，如果不能充分考虑下级政府以及横向的府际沟通和合作惯例，就很容易陷入政策执行困境。如果在设置目标时能够充分的向下和进行横向沟通，就能事先评估政策目标的各个执行环节和政策效果，这也是决策的科学化和民主化的内在要求。其次，对于任何一个政府部门而言，如果上级下达的任务和组织常规性的任务指向相同，目标带来的压力或者激励效果就会得到加强，组织更有可能达成目标；但更多的时候两个向度的任务目标是不一致甚至冲突的，在组织层级间的激励不相容和资源有限的情况下，政策执行的组织就会不得不在任务目标之间进行权衡取舍、确定首要任务。一种常见的情况是，上级下达的目标在资源有限或者行政压力较小的情况下，会被处于首要位置的其他目标挤出，被暂时搁置甚至被置换。即使在行政压力之下，组织不得不调配有限资源去优先执行上级的目标，也会由于与组织常规性目标的匹配不足而导致政策执行失去连贯性和累积性。
三是一些行政手段导致目标弹性不足。目标的弹性或者刚性是与国家治理体系自上而下的压力传导机制有关的。由于我国政府规模较大，呈现出横向的多样性以及垂直行政层级多等特征。为了保障政策被有效地贯彻到基层，通常会使用行政手段来推进政策的逐级向下实施。行政手段通常会匹配相应的晋升、考核和问责机制，或者通过表彰、红头文件等形式同步实施。“在有限的时间和强大的外部压力下，政策指标容易过度承诺”。这种行政机制使政策目标的弹性变小，成为组织的刚性任务。尽管这种行政机制会促使下级组织不得不优先调动所有资源来实施上级政策目标，有利于政策自上而下地贯彻。但对于在经济环境、人口条件以及资源禀赋等横切面上存在较大差异的地方或者基层政府而言，符合地方利益和地方公共需求的适配性目标往往差异较大。实际上，根据一些学者的观点，中国公共政策的目标更强调“模糊共识”。但是，当下的行政机制可能会导致上级通过行政手段把刚性目标提升为首要任务，并层层加码，使压力最终传输到基层。由于基层资源有限且分散，其在人、财、物等可调动资源上的空间受到挤压，不利于地方政府长期可持续的政策实施，容易出现短期的“面子工程”“形象工程”等现象。
如何以科学的目标设置提升制度执行力
提升制度执行力，“必须以解决制度执行中的具体问题为导向，从执行主体能力强化、制度执行体制机制改革、执行过程环节协调、执行工具或技术改进等方面入手，力戒制度执行中的形式主义、官僚主义，消除影响制度有效执行的体制性、机制性障碍，切实提升制度执行力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。作为制度执行的首要一环，应充分发挥目标设置在体制机制中的重要作用，通过综合运用宏观层面的治理体系与组织层面的政策执行方式，使政策目标内容适度清晰、设置过程沟通顺畅、实施过程弹性适中。但是，政策目标制定过程中除了考虑上述因素外，还要充分考虑区域资源禀赋、基层施策环境条件、绩效考核机制等方面的影响，从而进一步改善科层体系的调适性，完善政策制定的良性体制。
第一，优化基层资源配置，夯实实施弹性目标的基础。随着我国社会治理重心的下移，自上而下的层级管理逐渐与横向的协同治理机制相结合。这对基层治理提出了新的要求，协同机制将社会治理和公共服务的重心牵引到基层，成为国家治理体系运行的基础界面。只有赋予基层更多的决策自主权和下沉相应的人、财、物等资源才能确保协同机制良性和有效运转，进而夯实国家治理体系的社会治理基础。在这种情况下，基层的资源条件如果得不到有效配置，那么目标设置的弹性化程度越高，越容易在资源缺乏条件下被刚性目标挤出。同时，行政手段会对基层的协同治理机制产生挤出效应，从而使基层无法持续保证和提升协同治理效能和执行力。因此，弹性目标设置应以重视资源下沉基层、事权与财权匹配为基础和前提条件。
第二，完善绩效考核机制，多种激励方式并行。绩效考核及与其相配套的多种激励方式是推动政策目标实现的重要手段。现有绩效考核方式多数与晋升挂钩，在考核内容上虽然同时注重量化和非量化指标，但是由于非量化指标不易进行衡量和比较，导致下级偏重于优先完成量化指标。较为单一的激励机制会造成执行过程失衡，多元化的激励机制更有利于推动非量化指标的实施，从而使基层在政策执行上均衡发力。比如对于社会治理过程中的痛点、难点，政策目标设置和执行应更重视过程和质量而非数量。这类政策在目标设置上更为模糊、弹性，通常很难通过量化的绩效考核方式来推进，更适用于奖励、评比等软性的机制来推动政策的实施。
第三，改善科层体系的调适性，发挥协同机制在决策链条中的作用。在国家治理体系运行的过程中，目标设置非常依赖有效信息的获取，但这在科层体制内通常是滞后的。滞后不仅体现在信息获取本身，也体现在决策过程和施策过程缺乏横向和纵向的沟通渠道。目标设置的困境实际上是科层体制短板与协同机制不完善共同作用的结果。在现有的国家协同治理体系中，建立扁平化的数据信息平台，打破横向协同的壁垒，健全跨部门跨地区信息分享沟通和决策机制，是解决层级化结构决策困境的有效途径。
第四，加强党建引领对各级政府组织行为的约束和引导功能。充分发挥党组织凝心聚力的作用，强化党员干部思想政治教育，加强基层组织公务员或者从业人员的职业伦理建设，增强基层党政干部的公共服务意识。通过明确组织角色定位，在组织中形成对公共利益和服务意识的广泛认同，引导基层党政干部积极服务于人民群众，在工作中革除形式主义和痕迹主义，杜绝目标偏差和执行变通行为的发生，有效提升目标的实现效率和执行效能。
第五，健全决策程序，推进决策制度的法治化。决策程序的法治化是决策活动中民主集中制原则的保障，也是确保公民有序参与决策，提升决策民主化和科学化程度的有效手段。与此同时，决策制度的法治化不仅体现在决策的民主化，还需要加强对决策活动各个环节的法治化监督，建立健全权力的内部监管机制和外部监督机制。
（作者为对外经济贸易大学政府管理学院院长、教授）
【参考文献】
①杨宏山：《超越目标管理：地方政府绩效管理展望》，《学习与探索》，2017年第6期。
②薛澜、赵静：《转型期公共政策过程的适应性改革及局限》，《中国社会科学》，2017年第9期。
③陈振明：《新场景与新思考：新发展阶段的公共治理前瞻》，《国家治理》，2020年第33期。
责编/韩拓 美编/陈琳
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