摘 要:从世界范围的科技发展来看，国家动员和组织科技发展有不同的表现形态。科技举国体制对中国的科技发展和国家安全起到重要的作用。今天，在新的国内外发展形势下，健全和发展新型科技举国体制有着客观的现实需要。相比传统的科技举国体制，新型举国体制在领域、目标、合作形式、各主体参与方式以及政府的作用等方面都有新的特点，需要建立新的合作形式和治理机制。
关键词: 新型举国体制 治理机制 国家战略科技
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能，是新形势下我国发展科学技术的战略方针。为此，要遵循科学技术发展的规律，继承我国科技举国体制的优良传统，立足于我国社会主义市场经济建设的现实基础，面向新时期国家发展的战略需求，积极探索，建立新的合作形式和治理机制。
国家发展科学技术模式的历史演变
从世界范围看，在重要战略领域，国家发展科学技术的模式由于技术目标和领域不同，在资源配置、组织方式和运行机制上有着不同的特点。如果我们把科技举国体制宽泛地理解为以实现国家目标为导向，在关键科技领域动员和组织国家的优势力量，那么这些模式都可以看作是科技举国体制的不同表现形式。
国家主导的任务集中模式
20世纪30年代，科学技术进入集体化和组织化发展阶段，以苏联为典型代表。苏联在1930年代提出了计划科学的思想，加大军事科研和军工生产的管理力度；改革科学院、提高科学院地位；加强科学院与军事科研的联系；研制火箭和启动原子能计划。第二次世界大战时期，苏联建立了“动员式”科研管理和运行模式，把国家的科技力量统一组织协调起来，形成“管理-科研-生产”有机联合体的模式，成为苏联数十年国家发展和国际竞争的有力支撑。
美国于1942年—1945年实施曼哈顿计划，把数千科学家、工程师和技术研究人员带到一起，秘密从事原子弹的设计和生产。曼哈顿计划在高峰时期雇用了13万人，相当于当时美国整个汽车行业的人数，花费达到20亿美元。曼哈顿计划是20世纪科学发展的转折点，自此科学被视为国家发展的关键因素，国家组织大科学发展的方式应运而生。
二战中占主导地位的以特定任务组织科学技术研发（R&D，research and development）的方式，在战后长期指导和影响着许多国家的科学技术发展方式。西方许多国家在国家基础科学与工程以及一些重要领域（国防、健康、农业、能源等）建立了科学领导和支持机构，开始大规模地支持科学技术的发展，不仅建立大型实验室和研究机构，而且在军事领域和空间领域设立投资巨大的科研项目。
冷战期间，美苏以各自的方式组织科学技术，为维护国家安全和争夺战略制高点展开激烈竞争。在航天领域，苏联1957年发射第一颗人造卫星，1959年第一次实现月球硬着陆，1961年把人送上太空。而后，美国奋起直追，1961年设立阿波罗计划，于1969年7月成功实现人类登月。阿波罗计划总共耗资240亿美元（相当于2016年时的1070亿美元），参与人数将近40万，奠定了美国在空间技术上的卓越地位，极大提高了美国整个工业技术水平。
政府与私营部门研发关键技术的合作模式
20世纪70年代末开始，世界进入经济竞争时期，出现了新的产业技术研发模式。日本成功地组织国家R&D事业，政府在促进互相竞争的公司之间开展研究合作方面起到了建设性作用，创造了一种政府主导、企业合作的科学技术发展模式。典型的案例是1976年设立的超大规模集成电路计划（VLSI），这一计划由通产省和富士通（Fujitsu）、日立（HITACHI）、三菱（Mitsubishi Group）、日本电气（NEC）和东芝（Toshiba）等5家生产计算机的大型公司联合实施，目的是研发当时最先进的大规模集成电路技术，占领世界市场。这种模式有两个特点：一是设立新的合作组织（超大规模集成电路技术研究协会），共同开展基础研究和研发基础技术与共性技术；二是共同投资、利益共享，政府和企业各分担一部分费用，5家公司有平等使用研究结果的权利，各公司可以利用这些基础研究知识和共性技术进一步从事应用研究和商业化开发。
这一模式实现了政府支持与市场机制的有机结合：政府与企业联合投资研究基础技术和通用技术，各企业按照市场导向使用这些技术进一步用于开发产品，增强各个企业的创新能力和竞争力。VLSI计划取得了巨大的成功，其模式不仅被日本后续其他科学技术发展计划延续使用，也被其他国家仿效，如美国1987年成立由14家半导体公司组成的半导体制造技术战略联盟（SEMATECH），1990年实施的先进技术计划（ATP计划）都是仿效日本的模式。正是受日本模式的激励，弗里曼提出国家创新系统概念——公、私领域里各个机构形成网络，其活动和相互作用是激发、引入、修改和扩散新技术。这种政府主导、企业合作研发关键技术的模式可以在一个更大的创新环境中取得成果。
政府与私营部门合作建设重大工程项目模式
20世纪90年代初，随着冷战的结束，像曼哈顿和阿波罗登月这样由国家投资、自上而下组织、以特定任务为导向的计划不再占主导地位，公私双方合作投资成为国家组织科学技术研究的一种新模式，典型的代表是美国国家信息基础设施计划（NII，即信息高速公路计划）：政府倡议，负责制定规则、协调、建立制度、促进竞争、保护知识产权，并部分投资，私人企业是主要投资者和参与者。据估计，当时联邦政府投入资金达1000亿美元，私人企业达到2万亿—3万亿美元。此后，公私合作（PPP）模式成为世界各主要国家在战略科技领域研发关键技术的一种模式，如2015年11月，美国航空航天局（NASA）通过两份招标书，与22个美国企业建立合作伙伴关系，以实现NASA机器人与载人深空探测目标。
政府部门合作发展新兴技术的协同模式
从20世纪90年代开始，随着生命科学技术、纳米技术、人工智能和量子科技等一大批新兴技术的兴起，科学技术发展的分布协同模式兴起，即围绕某个目标，由众多科学家有组织、有分工、有协作、相对分散地开展研究，如人体基因组计划和全球变化研究计划。进入21世纪，国家层面多个政府部门协同发展新兴技术在美国成为一种主导模式：2000年设立的美国国家纳米技术倡议（NNI）是在国家层级的同一目标下，由国家科学技术委员会协调、多个联邦部门和机构按各自的使命分工合作，协同实施；2018年美国实施的国家量子倡议（NGI）也沿用了这种模式。
中国科技举国体制的建立和发展
新中国成立之初，科学技术基础薄弱，仅有30多个专门研究机构，全国的科学技术人员不超过5万人。1956年１月14日，周恩来总理代表党中央在知识分子问题会议上发出向科学进军的号召。他在《关于知识分子问题的报告》中指出：“在社会主义时代，比以前任何时代都更加需要充分地提高生产技术，更加需要充分地发展科学和利用科学知识”。之后，周恩来要求国家计划委员会会同各有关部门制定《1956-1967年科学技术发展远景规划》（简称“十二年科技规划”）。“十二年科技规划”的总方针确定为“重点发展，迎头赶上”。在这一方针的指导下，明确了“任务带科学”的原则：“根据国民经济发展的需要和科学发展的方向，确定国家的重要科学技术任务，把各个科学部门的力量汇合在统一的目标下。在所确定的各项任务中应挑出更重要和更急需的任务作为重点，在这些重点上集中必要的力量，大力开展研究，并带动其他有关部门的发展。”
“十二年科技规划”取得了巨大的成功，提前5年于1962年基本上实现了预期的目标，我国科学技术水平大幅提升，大大缩小了同世界先进水平的差距，一些重要学科建立起来；解决了国家经济建设和国防建设中迫切需要解决的一批科技问题，发展了原子能、电子学、半导体、自动化、计算技术等新兴科学技术；科技研究机构迅速建立起来，研究队伍大大增强；确立了中国现代科技研究体制和管理体制。
“十二年科技规划”的实施以及随后“两弹一星”研制的成功，为以后中国科学技术的发展创造了科技举国体制模式，其特点是以政府为主导，动员全国力量，规划科学和技术的重点，按照任务导向的模式动员物质资源和指挥科研力量“攻关”。科技举国体制体现了在一个宏大目标激励下的团结精神和奋斗精神，显示出巨大的制度优越性。
科技举国体制的传统和精神，在我国后来的航天事业和高铁研发中得到进一步的继承和弘扬。新时代我国的月球背面探测嫦娥四号工程，采取向社会资本开放的新做法，它的成功实施是探索建立新型举国体制的又一次生动实践。在抗击新冠肺炎疫情斗争中，举国体制更是在疫情防控的科学研究、医疗救助、物资保障等多领域中发挥了重要作用。
新形势下发展新型科技举国体制的现实需求和面临的挑战
新形势下健全和发展新型举国体制具有强烈的现实必要
国家安全的需求。新形势下，传统的国家安全领域有了新的变化，新的生物安全、信息安全要求以及应对如新冠肺炎疫情这样的公共卫生危机，带来了新问题和新挑战，需要在国家层面采取新的措施。
攻克“卡脖子”的关键技术。近年来，美国把中国当作战略竞争对手，在战略性关键技术领域对中国的封锁和遏制加剧，我国面临的“卡脖子”技术问题突出显现，暴露出我们在重要技术领域存在短板和基础薄弱的问题。许多问题单靠个别企业或研究机构无法有效或彻底解决，而且往往是短期内不容易解决的问题，需要国家在相应的战略性技术领域长远布局，并创建有效的政府与企业、研究机构联合的科技攻关模式，集中攻克“卡脖子”的关键技术。
占领新兴战略技术制高点。当前，新一轮科技革命以人工智能、大数据分析、物联网、神经技术、量子信息技术等新兴技术为代表，带来了科学技术的新突破，打开了广泛的应用前景，我国已经进入这些新兴技术领域发展的前沿和主流。为进一步抓住新兴技术发展的机遇，占领新兴技术的制高点，需要建立适应新技术形式特点的新型举国体制，协调发展国家在重要战略领域中的力量，促进重大突破的产生。
解决可持续发展的挑战。人类所面临的综合性、跨领域的社会问题已经突破了单一学科、单一部门所能解释和处理的范围，且有愈演愈烈之势，如气候变化、资源匮乏、白色污染等。为解决这些问题，需要政府发挥更大作用，组织跨领域、跨主体和跨部门的科学技术合作。中国作为负责任的大国，未来需要组织跨领域、跨主体和跨部门的科技力量，在解决这些可持续发展重大的挑战中需要承担更大的责任和义务。
新型举国体制要适应社会主义市场经济建设的现实要求
传统举国体制主要集中在技术任务目标明确的领域，任务分工清晰，国家统筹力量强，为了实现目标常常不计成本。今天，经济全球化不断加深，在社会主义市场经济体制下，多样性的经济主体不再是在国家计划的框架下统一运行，市场成为资源配置的决定性因素，科技活动也已形成了产学研各自分工不同、多种不同机制共同运行的体系。新型举国体制需要适应市场经济，如政府与企业联合研发技术，就不单单要考虑开发关键技术本身，还要考虑企业的收益，要把关键技术的收益纳入企业后续的产品发展中，帮助企业建立进一步发展的创新系统。
发展新型举国体制需要深化科技体制改革
我国科技体制改革40多年来，取得了突出的成就，但仍存在一些问题制约着科技创新发展。例如，政府与市场的边界划分不清晰，存在越位、缺位现象；中央政府与地方政府事权划分不明确，投资重复现象严重；同级政府部门管理科学技术的职能划分不够清晰，缺乏协调；科研院所制度改革落后，造成科研机构在相当程度上使命不清，缺乏自主性，科研人员激励制度不健全。这些问题都不利于新形势下科技举国体制的健全和发展，必须进一步深化科技体制改革。
健全和发展新型科技举国体制的合作形式和治理机制
新型科技举国体制的应用不仅限于传统国家安全和大科学大工程领域，在产业技术领域、新兴技术领域、能源与环境等可持续发展领域也有着深厚的发展基础。在这些领域中，目标、技术特点、参与和受益主体、资源配置、组织形式和合作方式以及政府的作用，都与传统的举国体制有着不同的特点，为此，需要在国家层面筹划，建立一种政府、科学界、产业界和社会组织及公众共同参与的治理机制，围绕重大的目标，促进多方合作。
凝练目标，聚焦重大问题。健全新型科技举国体制，首先要明确哪些目标必须是靠举国体制完成的，哪些目标可以不需要。因此，要凝炼有限目标，使相关领域的国家优势力量集中或协调起来，聚焦重大的科学问题和重大任务。
加强顶层设计，完善协调机制。规划国家战略科技领域长远的整体布局，完善国家科技领导机制，加强各科技相关部门之间的协调机制，指导和协调各部门的重大科技活动。完善国家科技决策咨询制度，在发挥科学家建言献策的智库功能的同时，增强科学家参与实际决策的功能。建立相对独立的国家战略咨询委员会，发挥战略科学家的战略咨询和管理作用。
处理好行政领导与学术领导之间的关系。新型举国体制要解决的任务，常常涉及大规模的人力、组织和资源，有力的行政领导是必需的。同时，新型举国体制要解决的科学技术问题，对象复杂、涉及的学科领域广泛，需要权威、相对独立的学术领导作为决策的专业性支撑。明确行政领导与学术领导的责权利，建立双方交流沟通机制是必要的。
正确处理好政府与市场的关系。政府应该坚持提供公共知识和公共服务的职责，承担支持基础研究、基础技术和通用技术、重要基础设施和培养人才的责任。加强政府的宏观指导职能，重视制定规则、搭建平台和营造环境，采取更多的政策工具激励企业创新、增强企业的自主创新能力。在重要的领域，通过合适的方式，将政府指导与市场机制有机地结合起来，促进“政产学研用”深度合作。
创新合作形式。各个主体和各个层面的合作是举国体制的关键环节。健全新兴科技举国体制，需要创新合作形式：第一，根据不同的目标和不同领域的特点要求采取不同的合作模式；第二，通过激励和分工等规则的设立，明确划分“政产学研用”各主体参与知识生产、分配的义务和权利，合理配置各主体的资源以及风险分担，降低合作的交易成本；第三，设立新的组织，为各方合作搭建桥梁和平台。
明确新型科技举国体制与国家战略科技力量和国家创新体系的关系。新型科技举国体制、国家战略科技力量和国家创新体系，是我国科技创新体系的三个不同层面：国家创新体系是国家整个创新活动的基础，国家战略科技力量是重要领域的骨干，新型科技举国体制则是解决全局性问题的制度安排，建立在战略科技力量和国家创新系统有效运行基础之上。
要弘扬科学精神，建设创新文化。求真务实的科学精神是新型科技举国体制得以成功的精神保证。在构建和完善新型科技举国体制时，必须弘扬科学精神，营造出良好的创新文化氛围。
【本文作者为中国科学院科技战略咨询研究院研究员】
参考文献
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责编：董惠敏 / 贺胜兰
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