摘 要:举国体制的实践在古今中外都有成功的案例。中央提出探索构建新型举国体制，是将举国体制与社会主义市场经济相结合，并运用于关键核心技术的攻关。中国移动通信技术和产业的跨越式发展为探索构建新型举国体制提供了生动的样板。面对当今世界大国竞争的格局，我们需要在借鉴移动通信领域成功经验的基础上，继续对新型举国体制进行探索，并将其推广到多个技术领域。
关键词: 新型举国体制 科技创新 移动通信
【中图分类号】D034 【文献标识码】A
党的十九届四中全会提出，要“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”；五中全会进一步指出，“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能”。这些重大决定的提出让新型举国体制成为热门话题。实际上，新中国成立以来不乏举国体制的实践，只是近年来“举国体制”才作为一个完整的概念被提出。中国体育事业，特别是竞技体育的发展和水平提升就是举国体制的典型体现，体育界也成为率先提出“举国体制”概念的领域。
那么，举国体制成功背后的学理逻辑是什么？新型举国体制相对于原有的举国体制的不同特征是什么？近年来，中国有没有哪个领域可以比较好地反映新型举国体制的特点？未来，我们还需要在哪些方面进一步推广和完善新型举国体制？本文将从以下四个方面分别回答上述四个问题。
举国体制的学理逻辑
如果说治水是以农耕文明为主的古代中国开展举国体制的重要实践的话，那么，全国上下开展抗击新冠肺炎疫情并取得重大战略成果则是举国体制在当下的又一成功典型。除了自然灾害的应对和重大传染性疾病的防控之外，举国体制还在竞技体育发展、高速铁路和南水北调等重大工程建设、航天工程研发，乃至招商引资等领域，都取得了明显的成效。
实际上，如果我们仔细对比航天工程研发和竞技体育发展这两个典型案例，可以看到，两个领域中的中央和地方政府所发挥的角色和作用并不相同，但我们却习惯于将这两个领域都视为举国体制成功的代表。那么，如何从学理上理解这两个领域的成功呢？有学者从同一层级的不同政府之间竞争和央地之间的考核激励体系这两个维度对国家治理的不同领域进行了划分。相关研究指出，举国体制相对成功的领域可以进一步分成两类：一类是同一层级不同政府间横向竞争效应和纵向激励效应都较高，且两者相互强化的领域；另一类则是中央直接参与管理，地方政府只发挥辅助作用的领域。在前一类情况下，上级的政策目标相对单一和明确，下级干部群众努力的结果容易衡量和考核（如经济增长率和奥运金牌总数排名等），上级又赋予下级必要的自主空间。这类典型的领域包括竞技体育、招商引资、地区经济发展等。后一类情况下，中央政府直接开展全国性的资源动员和配置，但相关项目的实施又基本上不会对地方政府造成负面影响。这类领域往往是那些资源密集型的项目，要完成这类项目，需要大量人财物资源的集中、协调、分配和整合，单独某个地方政府的分散努力难以做到。典型的案例如高速铁路建设、航天工程等。[1]
从上述分析可以看出，举国体制要发挥明显效果，要么需要中央制定出清晰的考核激励体系来调动各地政府的积极性；要么需要中央层面直接承担资源的集中投入、协调分配等角色。不过，这种理想类型的划分并非简单地非此即彼，在实践中也会出现混合了两种特点的领域。例如，在此次抗击新冠肺炎疫情过程中，中央一方面通过“对口支援”等方式直接承担了资源的集中和调配角色，另一方面又通过提出明确考核目标的方式动员各地积极投入到辖区内的疫情防控中。
当然，举国体制并不是中国独有的体制，其他国家也会在一些领域中运用或正准备运用该模式。例如，美国政府开展的“曼哈顿工程”“阿波罗计划”和“攻克癌症计划”等项目。但是，举国体制在中国应用领域之广和频次之多可能是远超其他国家的，其原因在于举国体制与中国的基本国情是相契合的。具体说来，首先，作为一个超大型国家，举国体制有利于克服跨地区治理难题和应对大规模突发事件；其次，作为一个单一制国家，举国体制可以实现全国资源的有效集中；最后，作为一个赶超型发展中国家，举国体制有利于我国在较短时间内在部分领域实现较快的发展。
从举国体制到新型举国体制的嬗变
举国体制并非“包打天下”的灵丹妙药，它可以在某些领域发挥良好的效果，但并不一定适用于另外一些领域。例如，在一些中央难以直接负责、又不能对地方政府制定出清晰的考核激励体系的领域，举国体制便难以发挥其效力。
更进一步地，即便在举国体制所适用的领域也存在一定局限。从前文的分析中我们可以看出，举国体制在实践中主要依赖于中央或地方政府的角色发挥，从而忽视了非政府主体的作用。不论是中央政府还是地方政府，在其集中调度资源投入到特定项目的过程中，可能会造成项目规模的盲目扩张和资源浪费。另外，由于承担资源调配的政府规划容易落后于现实的变化，可能会导致国家治理难以适应快速变化的社会需求。最后，在诸如流行性疾病防控、大型灾害应急等领域，举国体制的实践有时会打破国家治理的常规状态，从而造成一定程度的失序。
即使存在上述局限性，对于中国这样一个超大型的发展中国家来说，举国体制在集中资源突破特定领域或解决特定问题方面，依旧有其不可替代的优势。党的十九届四中全会中首次提出的中国特色社会主义制度和国家治理体系具有的13个方面显著优势中，就包括了“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”。
提出构建新型举国体制，既是对原有举国体制在实践中优劣势的清醒认识，也是为应对新时代大国竞争新态势的必然之举。当今世界的大国间竞争已经不仅是军备竞赛和GDP规模的比拼，还包括了科技的持续创新与快速应用的产业链之间的竞争。然而，现代科技已经发展到需要借助超大规模的资本投入和团队协作才能推动整体技术创新的阶段。在诸多领域，要推动科技创新和产业应用已经不再是几家企业、几所大学，甚至是一个小体量的经济体能够完全负担了；而是需要一套高效率的组织体系来加以支撑。[2]随着全球贸易的深化和各经济体间产业竞争的加剧，标准体系和知识产权维度的竞争成为很多产业不得不面对的问题；各经济体的政府在国际标准体系的建构、知识产权的保护、产业产品的跨国推介方面都承担着重要的角色。
就技术创新和产业应用而言，政府作用的发挥还面临着如何有效甄别创新的不确定性和监督考核创新主体（研发机构和企业等）的困境，[3]以及由此带来的投入积累风险大、对企业形成软预算约束等问题。探索构建新型举国体制，并非是对传统举国体制的废弃，而是探索在新领域中运用举国体制时，如何发挥市场经济的作用，从而克服原有举国体制的局限性。
新型举国体制的实践案例——移动通信产业在中国的发展
近年来，在中国经济社会的快速发展过程中，是否存在一个初步具备了新型举国体制基本特征的实践案例呢？本文认为，中国移动通信技术在过去30多年时间里的进步和产业的快速发展，可视为一个非常典型的案例。自上世纪90年代以来，中国的移动通信技术从1G时代的零基础，到2G和3G时代的艰难追赶，再到4G时代实现与国际主流技术的并行，并进一步实现了5G标准下技术的领先。随着中国技术创新能力的逐步提高，政府在产业政策实施过程中，逐渐由直接指导技术创新，转变为拟定方向和引导企业等主体参与，并为各类主体构建技术创新的外部环境和提供组织保障。
具体说来，在该领域的技术和产业处于追赶阶段时，政府相关政策的目标还是以追赶国外已有技术为主；在3G时代认识到技术标准的重要性后，政府又推动科研院所和国有企业参与技术标准的国际竞争，从而有利于技术成果转化、产业链条建设和技术商用运营服务水平的提高；到4G标准的形成时，中国终于有了与别国水平齐步但各具特色的技术创新。在参与主体层面，政府主要是对公立大学、科研院所和少部分企业（主要是国有企业）进行扶持。在政策工具层面，政府首先运用一系列科技计划、规划、专项项目、建立国家实验室等工具，对少数具备研发基础的公立大学、科研院所进行扶持，以开展基础理论研究工作；其次，通过共享专利、设备国产配额等方式，支持大型企业负责技术的产业化；最后，通过频谱分配、牌照发放的优惠措施，推动国有企业强制执行自主的技术标准，这一方面可以减少外国技术和产品的市场占有率，另一方面也可以吸引社会资本围绕自主技术，搭建国产化的上下游产业链。
当进入4G时代后，中国的移动通信技术水平和产业发展与世界主要强国进入到互有长短的并行阶段，这时，政府的角色发挥与之前有了一定的变化。为了实现技术的突破和创新的目标，举国体制主要还是依赖于政府在基础研究、试验平台搭建、频谱统筹、与国际组织的协调等方面扮演积极主动的角色；而能够参与这些项目的，除了大学、科研院所外，也包括了已经成长起来的一批大型企业。
在5G时代，我国政府又推动科研院所和多个大型企业深度参与了5G全球统一标准的制定；在现已公布的移动宽带标准中，中国公司的标准立项数和标准必要专利（Standard Essential Patents）总量都是世界第一位。[4]在此阶段，政府的目标一方面是快速推动技术标准的产业化和商用化，以占领更大比例的国内国际市场；另一方面则是继续开展下一代技术的研发。政府相关政策涉及的对象越来越不指向特定大学、企业或机构，科技项目的申请在自主申请的基础上，明确了以专家评估或第三方评审的方式核定申请者的资质。在中央层面，开始吸收企业家加入到专家组，以讨论确立某个产业是否属于优先发展的领域，或者某个方向是否被列为重点推进方向；另外，政府也开始减少了直接财政补贴的方式，增加了更多的间接手段进行扶持，例如建设大型测试平台等。总之，除了选定某个时期内重点发展或突破的领域方向外，政府较少直接指导技术创新，而是为产业组织体系提供技术生产和应用的外部保障。[5]在地方政府层面，出于地方经济发展和增加就业等目的，还是会对特定企业给予很多土地利用、税费优惠等政策以促进招商引资。
大国竞争格局下进一步完善新型举国体制的三点建议
为了应对在移动通信技术领域来自中国的竞争压力，美国政府于2019年2月颁布了《美国将主导未来产业》，并称美国政府将5G技术与人工智能、先进制造业和量子信息科学视为决定美国高端产业未来命运的四大领域。2020年10月，美国又发布了《关键和新兴技术国家战略》，将20种技术列为优先发展领域。该战略在强调私营部门的重要作用的同时，又提出了政府将采取行动创造良好环境和必要条件，使美国成为这些领域的技术领导者。同样是2019年2月，德国政府发布了《国家工业战略2030》，将有针对性地扶持光学和3D打印等10个重点工业领域；政府将为相关企业提供更廉价的能源和更有竞争力的税收制度，甚至不惜放宽垄断法以允许形成“全国冠军”甚至“欧洲冠军”企业。[6]日本近年来也陆续推出了“新产业结构蓝图”（2016）和“未来投资战略2017”，并提出了“社会5.0”的概念，将人工智能、金融科技等产业列为主要支持方向。由此可见，在当今大国竞争的态势下，各国政府在核心技术攻关领域首先考虑的，已经不是争论举国体制或产业政策的用与废，而是如何利用好各种政策有选择性地实现关键技术的突破。
借鉴中国移动通信技术和产业实现跨越式发展的经验，笔者认为，要探索构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制，还需要在以下三方面作出努力。
一是根据不同技术和产业领域实施不同的政策。对那些暂时落后的领域，确立追赶的目标后，主要以公立大学、科研院所和国有企业作为政策支持对象，综合运用财政拨款、研发立项、税费优惠、政府采购的手段进行扶持。对那些已经与国外并行、甚至领先的领域，政策目标应该是鼓励参与国际技术标准竞争、快速推动技术的产业化和开展下一代前沿探索研究；以不同所有制企业和事业单位作为政策支持对象，逐渐采用如反垄断调查、支持产学研合作、建设研发平台和开展技术产品国际推介等政策手段。
二是注重发挥市场主体和第三方机构的作用。随着国内技术和产业的进步，大型民营企业的作用越来越重要，它们和国有企事业单位一样，都有理由成为产业政策扶持的对象；应更加充分地发挥市场竞争在资源（特别是财政资源）分配中的主体性作用。另外，在产业政策项目立项审核过程中，应大力发挥相关领域的技术专家和独立的第三方评审单位的作用，减少领导干部的主观意志影响。
三是重视国际性技术组织的角色发挥。中国移动通信技术的发展离不开在国际电信联盟（ITU）和3GPP中的标准制定参与。我国早在上世纪80年代就开始推荐和培养一批干部到国际组织任职；他们在担任了相关组织的关键职位后，为中国技术标准成为国际主流标准发挥了越来越重要的角色。未来，应继续选拔、输送和培养一大批在各个国际技术组织中任职的工作人员，从而更有利于中国参与国际技术标准制定和产业发展竞争。
【本文作者为山东大学政治学与公共管理学院教授、齐鲁青年学者】
注释
[1]周黎安：《行政发包制》，《社会》，2014年第6期，第1-38页。
[2][5]雷少华：《超越地缘政治——产业政策与大国竞争》，《世界经济与政治》，2019年第5期，第131-154+160页。
[3]封凯栋、姜子莹：《创新的不确定性与受组织的市场：产业政策讨论应有的演化理论基础》，《学海》，2019年第2期，第134-147页。
[4]朱国胜等：《5G标准必要专利研究》，《科技与创新》，2019年第4期，第102-103+105页。
[6] 乔继红、朱晟：《德国推出<国家工业战略2030>》，新华网，2019年2月5日。
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