【摘要】基层是贯彻和执行党和国家政策的最前沿，事情多、任务重、责任大。然而一旦出现问题，它们却往往成为被问责的对象，时常替上级背黑锅。解决基层问责中的“背锅”现象，需以完善顶层设计和推进结构性改革为切入点，科学划分纵向层级之间的治理责任，实现权责之间的对称和平衡，健全基层政府的治理能力，切实转变政府职能，从源头上降低、解决责任事件和问责不当的可能。
【关键词】基层治理 问责 结构性改革 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
中国基层治理千头万绪，党建、扶贫、维稳、安全生产、食药安全、城管、环保、疫情防控等都需要基层尤其是乡镇（街道）一一抓落实。上级政府经常向基层政府下达和布置各种任务，贯彻目标管理，并习惯于通过抓典型案件甚至动辄“一票否决”进行问责，使基层如履薄冰，不敢懈怠。基层是贯彻和执行党和国家政策的最前沿，事情多、任务重、责任大，基层干部被上级和群众夹在中间，既要让上级满意，又要让群众满意，谈何容易。一旦出了问题，他们往往成为上级政府问责的对象，成为责任事故的“替罪羊”，替上级背黑锅，常被称为“背锅侠”。
基层问责“背锅”的表现
问责对下不对上，让基层替上级“背锅”。基层处于治理层级的末梢，其主要工作就是执行上级布置的各项任务，甚至是照章办事，上下级之间实际上是一种委托代理关系。根据委托代理理论，代理人的行为所产生的后果由委托人承担，或者最起码上下级之间有连带责任关系。但是，一些问责并非根据这一逻辑，只对基层具体执行事务的人员进行问责，而上级则以各种理由推脱责任。例如，在市场监管领域，基层监管机构按照上级规定的要求检测食品，却因非检测项目发生了食品安全事件，结果被上级问责，而制定检测项目和标准的上级部门则不被问责。
问责上级担责少，基层担责多。有的时候，在执行上级指示和要求过程中，虽然基层也存在一些过错，但主要是因为上级的指示和要求不切实际，从而造成问责事件的发生；或者因执法力量、手段或其他客观条件制约而非懒政、不作为或滥用权力等造成不良后果，在问责的时候却由基层承担主要责任，而对上级的问责则轻轻带过，如基层人员记过处分，而对上级直接主管只是批评教育或诫勉谈话。
问责主官少，问责其他干部多。各级党政机构的领导班子制度中，主要负责人往往是最终决策者和责任人，因此也需要承担其职责范围内的行政后果。《中国共产党问责条例》明确规定，“党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员在职责范围内承担主要领导责任”，“对党组织问责的，应当同时对该党组织中负有责任的领导班子成员进行问责”，党的领导干部要“注重从自身找问题、查原因，敢于担当、敢于负责，不得向下级党组织和干部推卸责任”。但时下的一些问责案件中，由于各种原因而不敢对主要负责人问责，而只对其他干部进行问责，实际上也是一种“甩锅”的表现。
滥用问责，基层“背锅”背不完。《中国共产党问责条例》等对问责范围有明确的规定。但有些地方把追究直接责任的案件当作问责案件，启动问责程序，大造舆论，以彰显自己的政治姿态。或者把一般工作中的问题，如在办公室喝牛奶或上网等纳入问责范围，导致问责内容泛化，以此掩饰其他方面的过错，转移焦点和逃避本该问责的案件责任。
基层问责“背锅”的危害
助长了懒政。上级只管挥舞问责的大棒，而不去反思和检讨自己的责任和决策、指挥中存在的问题，不去深入调查、不了解群众疾苦，不去想办法解决基层的实际困难，只要是任务完成不了，就向基层问责，长此以往，就会使党和政府脱离群众，政策措施与经济社会生活脱节，进而动摇执政基础。
助长了形式主义。程序化的权力运行过程看上去很完整，既明确了下级和基层的工作事项，又经过了开会和发文层层传达和部署，工作没做好或出了问题还对基层进行了问责，没有明显瑕疵，实则会助长不求有功但求无过的形式主义和只对程序负责而不对结果负责的风气。
助长了乱作为。基层“背锅”导致了纵向层级之间权责不对称，即决策者和领导者不承担责任，而照章执行者则需要为结果承担责任，会使权力拥有者有恃无恐，不按法律和政策规定办事而乱作为，损害了国家的法治建设。
挫伤基层的积极性和创造性。动辄面临被问责的风险和替上级领导“背锅”，会使基层干部和工作人员如履薄冰，对工作提心吊胆和心灰意冷，甚至还会产生怨气，不敢根据本地的实际创造性地开展工作和主动解决基层的实际问题，基层治理的“最后一公里”难以打通。
基层问责“背锅”现象原因溯源
纵向事权划分不清，责任层层下压。在中国上下级政府之间是领导与被领导的关系，上级政府有权领导和指挥下级政府的工作，但层级分工存在一定的不确定性，法律并没有严格规定各级政府之间的具体事权分工，实际上造成了很多事项不同层级的政府及其工作部门都可以共同管辖的局面。为了完成法律赋予的管理辖区内经济社会事务的责任，高层级政府便可以向基层政府摊派各种各样的任务。由于上级政府的工作人员在日常的行政工作中，并不直接与群众接触和打交道，一旦哪个环节出了问题，便很自然将责任推给基层政府，以自己下达了文件、召开了会议、做过动员等来开脱责任。从层级节制的科层逻辑来看，这种责任下压向基层“甩锅”的现象并没有什么明显的漏洞。
权责不对称，基层政府能力不足，责任事件在所难免。基层有时会面临有责无权的境地，无力解决一些治理问题。在中国的治理体制下，制定政策、部署工作的权力大多掌握在高层级的政府手里，基层处于政策的末梢，专事执行事务。一方面，中国是一个超大型的国家，国家治理面临着极其复杂的局面，各地的治理情境千差万别，上级制定的政策和措施难免存在符合一些地方的实际却不太符合其他一些地方实际的情况，这就为基层的执行造成了一定的困扰。如果僵硬执行政策，就可能引起群众的不满甚至抵触或发生责任事件。另一方面，基层政府的治理能力捉襟见肘，政策执行力不从心。例如，在乡镇（街道）一级，会受到机构、编制、财力、执法技术手段和设备等的制约，而难以不折不扣地执行法律和政策，甚至存在管理的死角或执法的空白。同时，中国在纠纷解决上还存在重行政轻司法的倾向，也加重了基层政府的责任负荷。例如，在一些纠纷处理机制中，由行政部门负责的信访、调解与司法部门之间的责任关系划分不清，过于强调行政手段化解纠纷的作用。
“全能型”政府治理模式，使基层疲于奔命。科学完善的国家治理体系应该是一个多元主体（政府、市场和社会）分工合理、互动健康和密切合作的局面，各个主体各司其职、各守本分、互补互助、相互制约，使社会生活有序运转。比如，市场有序运转既要靠政府的监管，还要依赖行业自律，发挥行业协会在规范市场、引导市场和惩戒市场败德行为等方面的作用。但现实情况却是，由于存在行业协会价值取向的偏差、协会内部治理结构不合理、政府对行业协会的监管缺位等问题，使行业协会没有发挥应有的作用。此外，在城市和乡村基层治理中，由于基层群众自治组织如居委会、村委会的行政化色彩浓，而其他的自治性组织又存在发育不良、专业性不足和“非营利失灵”等问题，从而无法很好满足新时代人们的多元化的公共服务需要。在这种情况下，只能由政府代行它们的职能，基层政府大包大揽各种经济社会事务，疲于奔命，成为救火队员，苦不堪言。
上下级政府之间权力运行机制不规范，使基层政府无所适从。规范的上下级政府之间关系主要应以法律法规和规章进行调整，使权力运行稳定有序，也便于基层政府合理行使行政权力，根据本地实际管理经济社会事务。但是，一些上级政府习惯于长官意志行事，喜欢用行政命令要求基层政府应该如何做、不应该如何做，出现政令多变甚至乱作为，使基层无所适从。行政命令式管理的滥用，增加了治理的不确定性，使权力运行失序，损害了政府的公信力，也易使基层治理与法规政策的规定不一致而增加问责的风险。一旦问责，上级机关还可以将责任推给基层，责怪他们没有按法规政策办事，使基层“哑巴吃黄莲”，有口难辩。
以结构性改革推进治理基层问责“背锅”现象
实现权责之间的对称和平衡，提高基层政府的治理能力。在科学划分和明晰不同层级政府之间的治理责任的基础上，调整不同层级政府间的行政权力，并完善相关配套措施，解决基层政府有责无权和无力解决社会问题的困境。一是可以赋予基层政府一定治理自主权，高层级的法律和政策不宜对公共事务治理作出事无巨细的规定，而更应该作出一些原则性的规定，给基层根据实际情况自主决定具体治理措施的空间。二是要注意保障基层政府财力事力相当，根据权责对称的原则合理划分不同层级政府之间的财政分配关系，保障基层政府的财政能力。三是在机构设置方面，注意解决上下级之间“职能同构”问题，不强求下级的机构设置与上级的机构设置完全一致。同时，继续推进执法力量下沉改革和机构设置的扁平化。四是进一步稳步推进部门之间的整合和机构的统筹设置，努力消除对同一经济社会事务由不同政府部门分块管理的“碎片化”而导致的责任交叉、扯皮推诿或管理死角的现象。五是注重扭转轻司法重行政的治理失衡局面，实现行政与司法之间的紧密有效衔接，完善经济社会纠纷解决机制。
大力推进“有限政府”和“有为政府”，实现共建共治共享的社会治理格局。政府不是万能的，要尊重国家治理的规律，实质性推动政府职能转变，做到“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”。国家治理面临数量庞大、结构复杂的各类经济社会主体，也面临极其繁复的事务，单靠政府的力量进行治理将面临巨大的信息对称性困境。为此，应学会如何利用和发挥其他社会力量的作用，以弥补政府治理资源和治理能力的不足。从目前来看，重点是要在市场监管领域更多更好地发挥行业协会的作用，在社会治理领域则要更多更好地发挥社会自治组织的作用，从而扭转政府包揽太多事务而不堪重负的局面，减少管得多而管不好现象。注重发挥各种社会力量在国家治理和基层治理中的作用，与政府形成合作共治的局面。同时，政府可以利用非营利组织的专业化和贴近民众的优势，通过购买服务等形式向社会提供多样化的公共服务，从而满足新时代日益复杂的人民对美好生活的需求。
规范行政权力的运行过程，减少纵向行政命令的不当干预。在明确了不同层级政府的事权划分后，应该充分尊重下级政府的管理权限，减少上级政府用行政命令粗暴干预基层政府的做法。一是加快推进政府权责清单制度建设，规定不同行政行为的行使主体、法律依据、行政过程、责任承担机制、纠错机制等，并予以公布，接受社会的监督。这既可以有效遏制行政权力的过度扩张，也可以约束不当的行政命令干预行为，减少乱作为和问责事件的发生。二是可出台相关制度安排，规范必要的行政命令干预行为。三是保留基层政府相关权利和义务，对于违反相关法律、法规、规章等的不当干预行为，基层政府可予以保留、报告和申诉。基层政府明知上级发布了不当指令或命令，还予以执行的，须承担相应责任。
严肃问责过程。问责是一件非常严肃的事情，是提高国家治理效能的有力抓手，具有很强的政策性，因此，不能把它当儿戏，应严格按照有关政策和法规办事，该问责的就问责，该问谁的责就问谁的责。要提高政治站位，从讲政治的高度看待问责。为此，相关部门要建立起对问责事件的动态监察机制，接受相关人员的申诉和投诉，及时纠正违规问责和让基层“背锅”的行为，从而增强上级机关及其领导干部干事创业的责任担当，同时，让基层放下包袱，大胆履职和创新。这样，有利于调动纵向各层级的积极性，提高国家治理效能。
（作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导）
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