【摘要】“按规定办”之类的回复，往往被视为一种踢皮球式的“太极回复”。其产生原因既与制度层面的规则冲突有关，也与操作层面的上下级博弈有关。因此，在制度层面应提高立法及政策制定水平，尽量减少规则冲突，同时建立健全制度化的规则冲突解决机制。
【关键词】上级回复 按规定办 政策打架 党政科层制
【中图分类号】D267 【文献标识码】A
作为直接面对实际问题的一线干部，不少人在遇到工作难题向上级请示时，都曾收到过“按规定办”之类的回复。对此，很多一线干部感到困惑：如果知道如何办，按哪些规定办，谁还会去请示你上级啊？但换位思考，对于那些作出此类回复的上级，恐怕也不能用“官僚主义”“没水平”“没担当”等负面标签一棍子打死。
党政科层制下的“照章办事”难题
科层制（即官僚制）下，公务人员奉行非人格化的价值无涉准则，照章办事（即规则至上）是其基本的行动准则。不同于中国封建社会以王权为权力核心的帝国科层制，也不同于当今西方国家发达国家以宪法法律为唯一规则体系的法治科层制或经典科层制，当下我国的科层制是以党的领导为核心的党政科层制。这种党政科层制中规则系统（也就是“照章办事”的“章”）非常复杂，使“照章办事”说易行难，从而产生了党政科层制下的“照章办事”难题——复杂的规则及无可避免的规则间冲突。一线干部对“按规定办”这类回复的困惑和吐槽，实际上也是这种“照章办事”难题的反映。
当前我国党政科层制中规则系统的复杂性表现为三套规则体系并存及其相互关系的不确定性：首先，国家法规体系。以宪法为龙头，包括法律法规规章和规范性文件在内的法规体系，是现代科层制最基本的规则体系，我国也不例外。这种法规体系中的规则都是由国家机关（在我国包括各级人大、政府、法院、检察院、监察委员会等）依据特定程序制定发布的成文规则。其次，党规政策体系。以中国共产党党章为龙头，包括党法党规和党的政策文件在内的党规政策体系，是当前我国党政科层制最有中国特色和时代特色的规则体系，其中所包含的规则都是由中国共产党的各级组织按照党内程序制定发布的成文规则。最后，不成文的规矩体系。部分源于我国悠久深厚的官场文化，有些在实践中经过较长时期的反复实践所形成的惯例或习惯性做法，就成了官场中多数人心知肚明且自觉遵守的“规矩”。
对于一线干部的“照章办事”来说，同时存在上述三套规则体系所产生的困扰，主要不在于这三套规则体系所包含的规则数量之多、种类之杂，而在于这三套规则体系频繁出现的规则冲突（俗称规则打架），即不同的规则渊源（即规则载体或规则表现形式）为同一个治理问题规定了难以兼容的不同解决方案。其中，既有每一套规则体系内部的规则冲突，如国家法规体系中的不同法律法规间的冲突，也有这三套规则体系之间的规则冲突，如属于国家法规体系的政府规章与属于党规政策体系中的党的政策文件之间的冲突等。
改革开放四十多年来，我国的立法和政策出台速度举世罕见，累积起近乎海量的规则数量，再加上我国历史悠久的官场文化及复杂的政治生态所衍生出的众多潜规则，导致这些规则之间难免出现矛盾冲突。其中，前述三套规则体系之间尤其是国家法规体系与党规政策体系之间的规则冲突让一线干部倍感棘手，因为目前还没有形成这类规则冲突的解决原则和解决机制，其解决之道基本上因人因事而异，而且无论怎么解决实际上都有被问责的风险，毕竟一边要求“讲法治”而另一边要求“讲政治”或“讲规矩”——这三顶帽子中的任何一顶对于一线干部来说都是“不可承受之重”。为此，一线干部向上请示也属人之常情。而收到请示的上级实际上也有同样被问责的顾虑，于是时常祭出“按规定办”之类的“太极回复”也可以理解。
解决规则冲突的宪法依据及实践困境
谈到规则冲突，就要谈规则冲突的解决原则。为此，我国的根本大法宪法第五条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”不过，我们在牢记宪法第五条的同时，更要牢记宪法第一条的规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”如果说宪法第五条是为“讲法治”提供了宪法依据的话，宪法第一条无疑为“讲政治”提供了宪法依据。而“讲政治”及我国深厚的官场文化又为“讲规矩”提供了政治依据和传统文化依据。实际上，前述三套规则体系之间的冲突在一定意义上也就是讲法治、讲政治和讲规矩之间的冲突，是这“三讲”间的冲突。
须指出的是，在当今社会主义的中国，讲法治、讲政治、讲规矩在本质上绝对是统一的，本质上并无矛盾或冲突，三者兼容并讲毫无问题。但在社会治理的一线前沿，有时在某一具体问题的处理上，三者之间的矛盾冲突却可能实实在在的存在。比如，对于拆迁征地等民事纠纷，法院是应当“依法独立行使审判权”，还是先向当地党委或政法委汇报听候指示？“按规定办”之类的回复之所以较为普遍又饱受吐槽，其实反映出“章”间打架，该照何“章”的问题。其实，对于社会治理而言，规则间存在矛盾并不可怕，只要对这种规则冲突建立起制度化的解决机制，无论同一规则系统内部的规则冲突还是不同规则系统之间的规则冲突都有解决之道。
因此，一方面是存在大量的规则打架现象，另一方面是对于规则冲突缺乏制度化的有效解决机制，只能靠上下级之间的常规工作机制（请示——回复）来予以个案式的应对，这可以说是“按规定办”之类的“太极回复”时常出现的制度背景。
“按规定办”背后的上下级博弈
尽管规则打架与“按规定办”之类的回复关系密切，但也不能断言所有的这类回复都源于规则打架。实际上，导致这类回复的请示有几种不同情形，而这类回复的画外音也有所不同。但无论怎样，这类请示与回复都反映出上下级之间的某种博弈。
向上请示是下级希望得到上级的工作指导。“按规定办”之类的回复必定是由下级的一个工作请示所引发的，而引发这类回复的下级请示却存在着不同情形，其所包含的下级的真实动机即心机也有所不同。同样，针对不同情形的下级请示，上级的一句“按规定办”的回复也有不同的弦外之音。
偷懒型请示。这种情形通常是下级自身的业务不精、法治政策水平较低，又不够敬业，在遇到较为复杂的实际问题时不愿意认真查阅钻研相关政策法规的精神和要求，因而直接通过请示将难题推给上级，希望上级给出现成的解决方案。对于这种偷懒型的请示，上级一句“按规定办”的回复，本身就带有责备批评及警示之意。收到这样的回复，下级既应有自知之明，又该有感念之心——上级没有在回复中直接申斥，已经给下级留足了面子。
避责型请示。这种情形通常是下级在某一实际问题的处理上感知到了明显的规则冲突，同时对这种规则冲突也有了倾向性的选择，但为了避免独自承担这种倾向性选择所带来的风险（例如在规章冲突中选择适用一个规章就有违反另一个规章而被问责的风险），下级于是向上级请示，以期在一定程度上规避自己作出倾向性选择的风险。对于这种避责型请示，上级所做的“按规定办”之类的回复，在一定意义上就是揣着明白装糊涂，说白了就是不愿意为下级的倾向性选择分担任何责任。这种情形下的“按规定办”，是让一线干部最为不满的回复，也是最伤下级士气的回复。这种回复往往也会让下级畏首畏尾、以拖字诀来拖延问题的解决。说这类“按规定办”的回复是官僚主义、没担当、不作为的表现，一点都不冤枉。
解惑型请示。这种情形通常是下级在具体问题的处理上遇到了规则冲突，而且拿不出一个带有倾向性的解决方案，于是希望通过请示上级而解决困惑。这种请示由于下级并没有一个倾向性的解决方案，因而不同于上述避责型请示。上级对于下级的这种解惑型请示所作出的“按规定办”之类的回复，一方面可能婉指下级在此问题上的法规政策的掌握不够全面、理解不够到位，其画外音是要求下级继续研究相关法规政策；另一方面的潜台词是要求下级至少要提出一个倾向性的解决方案。但无论怎样，对于解惑型请示作出“按规定办”之类的回复，本身也反映出作出这类回复的上级在此问题上的政策水平和业务能力有限，无法为下级精准解惑，反而用耍官腔、打太极的官僚做派来掩饰和敷衍。下级对此有所抱怨，也在情理之中。
试探型请示。这种情形通常是下级对于要解决的问题实际上已经有了解决方案，即知道该如何照章办事，但担心照章办事会拂逆领导心意或触犯领导所关切的某方利益，因而通过请示来窥探领导心意。对于这类试探型请示的真实动机，作出回复的上级通常洞若观火，对此而作出“按规定办”之类的回复通常意味着让一线干部根据政策法规照章办事。不过现实中也存在另一种情形：上级一方面回复下级“按规定办”，另一方面通过其他方式或途径把自己的真实意图传达给提出请示的下级，从而构成上下级的“合谋”。
如何减少及避免“按规定办”之类的“太极回复”
由上可知，对于“按规定办”之类的回复，虽不能一概都贴上官僚主义、无担当等负面标签，但称之为踢皮球式的“太极回复”也不为过，因为这类回复实际上对于下级要解决的问题也没有任何帮助。从节约成本提高效率的角度出发，这种“太极回复”还是少一些为好。由于这种“太极回复”有其操作层面和制度层面的前因后果，不能把责任全推给作出此类回复的上级。因此，要减少或避免这种“太极回复”，操作层面和制度层面都该有所作为。
在操作层面，就作出此类回复的上级而言，由于其对于如何回复拥有绝对的主导权，要减少或避免这种“太极回复”，作出回复的上级自然应当承担更多的责任。为此，上级一方面应该提高自身的业务能力和法治政策水平，对于下级的解惑型请示及偷懒型请示能够给以精准的指示；另一方面则应该改进工作作风——减少官僚习气、增强担当意识和踏实作风：对于下级不同类型的请示，该批评的批评（对偷懒型请示），该担当的担当（对避责型请示），该解惑的解惑（对解惑型请示），该指正的指正（对试探型请示）；对于下级请示所涉及的自己也拿不准的问题，积极借用外脑，通过请示沟通更上级及组织专家或其他下级组织进行专题研讨，以期尽早拿出更可靠的解决方案。此外，上级还应在端正行政伦理观方面为下级树立表率，以消除及减少下级的试探型请示。
同样在操作层面，就提出请示的下级而言，也应该在提高业务能力和法治政策水平、改进工作作风、端正行政伦理观三方面有所改进，以避免偷懒型请示和试探型请示，同时把解惑型请示的规则依据及困惑点写得更为清晰具体，从而尽量不为上级作出“按规定办”之类的“太极回复”创造机会。
就制度层面而言，由于很多“按规定办”之类的回复都与前述规则冲突及缺乏制度化的解决规则冲突的机制有关，因此，中央和地方一方面应尽量提高立法和政策质量，以减少规则冲突；另一方面应建立健全规则冲突的解决机制，尤其是应明确讲法治、讲政治、讲规矩三者之间的优先次序，从而使一线干部在遇到规则冲突时也能够直接依据制度照章办事，而不必请示上级并按照上级的回复来解决。
综上，“按规定办”之类的“太极回复”，不仅考验上下两级的法治政策水平和执行能力，更考验公务人员的公务伦理和价值取向。这类踢皮球式的“太极回复”的盛行或式微，也反映出我国治理体系及治理能力的现代化水平。
（作者为中国人民大学公共管理学院教授、博导）
【注：本文系中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)（项目编号：18XNL010）项目成果】
责编/张忠华 美编/陈琳
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