摘 要:完善国家行政体系是上层建筑适应经济基础的必然要求，是坚持和完善中国特色社会主义制度的重要体现。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对完善国家行政体系做出重要部署，为深化新时代国家行政体制改革提供了根本遵循。本文从完善政府职能、优化政府机构、健全政府法治、创新政府运行等方面对完善国家行政体系、不断推进国家治理现代化进行深入分析。
关键词:国家行政体系 政府职能 国家治理现代化
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
党的十九届五中全会把“国家治理效能得到新提升”作为“十四五”时期经济社会发展主要目标之一，并明确要求：“国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升”。
与在此之前的有关提法相比，“国家行政体系”是一个新的提法。那么，什么是国家行政体系？国家行政体系的基本内涵主要包括哪些方面呢？如何通过完善国家行政体系来推进国家治理现代化？笔者认为，国家行政体系，是指适应中国社会主义初级阶段发展要求，履行社会主义市场经济、民主政治、社会治理、文化建设和生态文明建设等政府治理职能的组织架构、制度、规范等的总和，主要包括政府职能体系、政府机构体系、政府法治体系、政府运行体系以及干部队伍体系等方面。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中对加快转变政府职能做出了具体部署：“建设职责明确、依法行政的政府治理体系。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度。持续优化市场化法治化国际化营商环境。实施涉企经营许可事项清单管理，加强事中事后监管，对新产业新业态实行包容审慎监管。健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平。推进政务服务标准化、规范化、便利化，深化政务公开。深化行业协会、商会和中介机构改革。”这些部署为“十四五”时期完善国家行政体系划出了重点。具体来说，完善国家行政体系、推进国家治理现代化应不断完善政府职能体系、优化政府机构体系、健全政府法治体系、创新政府运行体系。
深化“放管服”改革，完善政府职能体系
完善的国家行政体系必须满足我国经济社会发展需要。科学合理的职能体系是完善国家行政体系的核心目标之一，是实现创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的重要保障。具体来看，主要包括发挥好经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、繁荣文化、生态环境保护、基础设施建设、政府信息公开等方面的具体职能。
进入新发展阶段，完善国家行政体系要把完善政府职能体系摆在突出位置，为有效发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用奠定基础。党的十八大以来，以“放管服”改革为核心推动政府职能转变，破解了行政体系长期存在的一些深层次问题，对进一步解放和发展生产力、推动经济平稳增长、增进社会公平正义，都发挥了重大而积极的作用。“十四五”时期，必须持续深化“放管服”改革，进一步推进政府职能转变，完善政府职能体系。
一是推动简政放权向纵深发展，更好激发市场活力和社会创造力。简政放权改革的主要目的是激发市场活力和社会创造力。“十四五”时期，简政放权要坚持“简”字当头，坚决革除制约市场在资源配置中发挥决定性作用的体制机制障碍，打破不合理的条条框框，砍掉束缚创业创新的繁文缛节，把该放的权力彻底放出去，该取消的尽量取消。深入推进投资审批改革、商事制度改革、职业资格改革，从横向企业、事业单位、社会组织以及公众等不同社会主体角度，着眼于制度的规范完善和权责利关系的明晰顺畅，真正从根本上界定权责界线和划清资源利益范围，解决各种外在制度和人为束缚，最大程度提升这些主体开展社会生产和服务的积极性和主动性，促进社会创新和社会生产力的发展，实现社会效益增长的最大化。
二是加强事中事后监管，维护市场秩序，促进社会公平正义。完善的政府职能体系要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。创新和加强政府管理，推进监管体制改革，促进权利公平、机会公平、规则公平，让全体人民共享改革发展成果，使社会既充满活力又和谐有序。深化政府监管体制改革，健全事中事后监管体系。实施公正监管、综合监管，最终促进各类市场主体公平竞争，是从程序和过程角度保障社会主体的合理合法权益获取，妥善解决广大人民群众的民生问题，实现机会公平，调动全体人民的积极性和主动性，共享改革成果，增进社会福祉，维护最广大人民根本利益，这是社会主义本质要求，也是新发展阶段服务型政府的内在要求。
三是优化政府服务，方便群众和企业办事，提高行政效率。为企业发展和群众办事增便利，提供公平可及、优质高效的服务，加快推动形成更有吸引力的国际化、法治化、便利化、高效化的社会生产生活环境，这是新发展阶段服务型政府的重要目标，直接对标“服务”职能内容，深刻体现着为民服务的本质与目的。服务型政府的最重要职能便是提供公共产品和服务，为民众生产生活提供保障，履行公共责任。在社会公共服务职能方面，更加强化服务意识，更加突出“服务”的便利化和高效化，更能抓住服务重点。系统化改革创新政务服务流程和方式，提升政务服务效率，是建设新时代服务型政府的智力支持和技术支撑。在不断加大协同联动、流程再造、系统整合等方面改革力度的同时，着力提升实体政务大厅服务能力。积极应用先进信息化科技成果，大力推行“互联网+政务服务”，推进实体政务大厅向网上办事大厅延伸，打造全国政务服务“一张网”，在更大范围实现“一网通办”、异地可办。简化服务流程，创新服务方式，对企业和群众办事实行“一口受理”、全程服务。制定政府部门间数据信息共享实施方案，明确共享平台、标准、目录、管理、责任等要求，打破“信息孤岛”和数据壁垒，实现数据信息互联互通和充分共享，不断提高和优化政府服务。
聚焦重点领域和关键环节，优化政府机构体系
科学合理的政府机构体系是提高政府效能的重要组织保障。完善的国家行政体系，必须遵循精简、统一、高效的原则，比较有效地实行了机构深度整合，健全了部门之间的协调配合机制，精简和规范了各类议事协调机构及其办事机构，切实解决了机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，而且也合理划分了中央与地方的事权和财权，明确了不同层级政府的职责权限。
经过40多年的持续改革和优化，政府机构体系日趋合理。党的十九届三中全会结合新的时代条件和实践要求，在大力整合政府职能的基础上，统筹党和国家机构改革，着力推进重点领域、关键环节的机构优化和调整，政府机构和人员日趋精简。新发展阶段，优化政府组织机构体系，需要关注以下几个问题：
一是以政府职能为基础优化机构设置。科学合理的政府职能体系是政府机构设置的基本依据。政府机构必须是以政府职能为基础设计的。有什么样的政府职能体系，就必须设置什么样的政府机构。党的十八大以来，我们以深化“放管服”改革为重点，切实转变政府职能，在很大程度上为使市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用革除了障碍，也为政府机构的优化奠定了基础。新发展阶段，政府机构改革要尽可能减少具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，要立足于进一步建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度和公共服务体系，在涉及最广大人民群众切身利益的领域加大机构调整和优化力度，强化政府公共服务、社会治理职能，以更好地保障和改善民生。要坚持精简统一效能原则，统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力，明确职责，健全部门间协调机制。
二是注重不同部门之间的横向协调。如何加强不同部门之间的协调，减少行政摩擦成本和内耗，实现政府部门内部的整合是机构改革的难点，在很大程度上决定了政府机构改革的成效。要注重不同部门之间协调，需要通过议事协调机构的设定，提高部门之间的协调力度。
三是优化不同行政层级间的权力配置。党的十九大提出：“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”要进一步合理界定不同行政层级间职能配置、优化机构设置，发挥各自的比较优势。对那些由下级管理更为直接有效的事务，应赋予地方政府更多的自主权，这是统筹优化地方机构设置和职能配置的重要任务。
四是完善相关配套改革。优化政府机构还需要一系列配套改革措施。要深化事业单位分类改革，创新事业单位管理体制和运行机构，增强事业单位活力。要统筹使用各类编制资源，严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。要通过改革政府机构，推进党和国家各项工作协调行动、高效运行。
全面推进依法行政，健全政府法治体系
完善国家行政体系，必须按照依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，形成有一套相对完备的政府法治体系，为全面推进依法行政、建设法治政府提供保障。
一是全面推进依法行政，这是建设法治政府的核心任务。推进依法行政，一要推进“行政职权法定”，不得法外设权。要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。二要推进依法决策。做到权限合法、实体合法、程序合法，凡做出的决策必须符合法律授权，不得越权决策、违法决策、违反程序决策。三是依法全面履责。各级行政机关既不能乱作为，也不能不作为或消极作为，而要依照法治精神积极主动作为，全面正确履行政府职能，切实做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。
二是严格规范公正文明执法，这是建成法治政府的标志。行政执法是政府大量的、日常的行政活动，事关法律法规的实施和科学决策的落实。要按照规范执法、公正执法、文明执法的要求，进一步加强和改进行政执法，重点解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。
三是以行政综合执法为重点，深化行政执法体制改革。以着力解决权责交叉、争权诿责问题为重点，以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标，不断深化行政执法体制改革。横向上，继续推进相对集中执法和综合执法，整合执法资源，完善执法程序，切实解决多头执法、交叉执法问题。纵向上，根据不同层级政府职能的特点，合理配置执法权限，减少执法层次，下移执法重心，努力提高基层执法能力。要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干扰，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。
四是进一步完善行政法规制度体系。科学制定立法计划，把重要程度、紧迫程度、成熟程度高的，作为政府立法工作的重点优先安排、尽早出台；对条件暂不成熟的，也要统筹安排、加强协调、积极推动，让法律规范覆盖政府活动的各个方面、各个环节。
五是注重改革成果法制化，依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。一是完善党和国家机构法规制度。加强党内法规制度建设，研究制定机构编制法，增强“三定”规定严肃性和权威性。全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同“三定”规定有机衔接，规范和约束履职行为。二是强化机构编制管理刚性约束。强化党对机构编制工作的集中统一领导，统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度。严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定，严格控制编外聘用人员。三是加大机构编制违纪违法行为查处力度，严肃追责问责。
加强政府自身建设，创新政府运行体系
完善的国家行政体系必须具备行之有效的政府运行体系。这一体系主要由政府内部的一系列运作机制构成，主要包括科学民主决策、政府绩效管理、行政监督制约、行政问责与容错等方面的运作机制。
第一，完善决策权、执行权、监督权，建立既相互制约又相互协调的政府内部运行机制。相互协调与相互制约的前提是适当分立。在决策权、执行权、监督权适当分立的基础上，实现决策的科学与民主、执行的规范与高效、监督的及时与有力。通过建立健全决策、执行、监督相协调并适度分立的政府运行机制，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，真正做到政府决策科学民主，执行坚决有力，监督透明公正。
第二，完善政府科学民主决策机制。政府决策的科学化民主化水平不断提高。建立决策事项的预告制度、重大事项的社会公示制度和公开听政制度，完善重大决策的规则和程序，使政府决策行为得到规范。通过建立健全政府决策问责制度，保证政府决策的正确性和有效性，进一步健全完善行政权力监督机制。规范决策程序，健全决策制度，优化决策环境，强化决策责任。一是健全决策的程序化机制；二是健全决策的制约机制；三是健全决策的咨询机制；四是健全决策的责任机制；五是健全决策的纠错机制。对于关系全局的重大决策，必须充分调研、科学规划、深入论证、集体决策、审慎进行。
第三，完善政府绩效管理机制。按照提高行政效能、建设人民满意的服务型政府的要求，确立政府绩效管理的指导思想、基本原则和总体目标，明确政府绩效评估主体、方法和程序，形成科学合理的政府绩效评估指标体系，应该主要涵盖贯彻落实党的路线方针政策和国家法律法规的情况、经济社会发展目标的实现状况、公共服务水平、可持续发展状况、社会和谐稳定、廉政勤政情况等。坚持政府绩效评估的科学性、公正性、准确性和有效性。
第四，完善行政问责制。行政问责制是健全政府责任体系的重要内容，经过不断实践探索，确立并坚持权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必纠的行政问责原则。行政问责的主体、客体、方式、内容和程序不断规范，行政首长和有关人员的政治责任、法律责任和行政责任逐步明确。建立严格规范的行政责任追究制度，使得政府决策失误、行政不作为和行政乱作为等现象能够得到及时有效的严肃查处。行政问责机制不断健全完善，使行政问责能够与行政监察、审计监督和绩效评估有机结合起来。要注重建立健全容错机制，鼓励干部想干事、能干事、干成事。
第五，完善行政监督机制。行政权力监督切实加强。政府内部层级监督机制逐步建立健全，行政系统内部监督得到强化。自我监督、群众监督、新闻媒体监督、专门机构监督的行政监督体系基本形成。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心主任、教授】
参考文献
[1]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》，2020年11月4日，第01版。
[2]李克强：《深化简政放权放管结合优化服务 推进行政体制改革转职能提效能——在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话》，新华社，2016年5月23日。
[3]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，中国政府网，2018年3月4日。
[4]马凯：《关于建设中国特色社会主义法治政府的几个问题》，《国家行政学院学报》，2011年第5期。
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