辩证理解“十四五”时期完善国家行政体系的语境和含义
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下简称《建议》）从六个方面提出“十四五”时期经济社会主要发展目标，其中在“国家治理效能得到新提升”中明确提出了“国家行政体系更加完善”。那么，何为国家行政体系？需要我们从“体系建设”和“能力建设”两个维度加以正确理解和充分把握。
从国家治理体系的角度理解国家行政体系
国家行政体系是国家治理体系中的一个重要组成部分，是由一系列行政制度构成的。因此，完善国家行政体系，前提就是要完善国家行政体系的制度体系。“十四五” 时期完善国家行政的制度体系的目标就是要逐步完善各项行政管理制度，实现国家行政管理制度化、规范化和程序化。这里所谓的制度化，即在国家行政管理的各领域、各方面，都要作出法律法规安排，借以形成一整套紧密相连、相互协调的国家行政制度；所谓规范化，即通过发布和实施一系列关于行政管理的标准、规则和要求等，达到行政管理过程的统一，获得行政管理的最佳秩序和最佳效益；所谓程序化，即行政管理工作要按照法定的步骤、流程开展，这些步骤、流程有着严密的、内在的、合理的安排。以上是从国家治理体系的角度上理解完善国家行政体系，基本上遵循的是国家行政体系—国家行政制度体系—国家行政管理制度化、规范化、程序化的理解逻辑。
从国家治理能力的角度理解国家行政体系
《建议》所提出的“国家行政体系更加完善”是在国家治理效能得到新提升的目标体系中提出来的，这就说明不仅要强调完善国家行政体系，同时要更加关注治理效能。其中，“政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升”既是政府治理效能的重要表现，也是完善行政体系必须重视的目标。为此，我们需要从国家治理能力的高度来看国家行政体系建设，要从结果和绩效的导向来看政府作用、行政效率和公信力。这也意味着，构建完善的行政体系不仅要关注到行政管理的基本制度、服务标准、内部流程等狭义的行政效率，同时要用系统化、关联化的视角来考察衡量行政体系的外部环境和作用功能，要看到行政体系运作对环境产生的作用和影响，要关注行政运转产生的各方面效能，要使社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显。也就是说，要通过提高国家治理能力和把制度优势转化为治理效能来完善国家行政体系，这不仅要提高国家行政管理体系和制度本身的能力，更要着眼于行政体系之外的系统、协调以及整体治理等能力的提升。
“十四五”时期应以完善国家行政体系为重点推进行政改革
根据社会主义市场经济体制的要求科学转变政府职能。新时代中国特色社会主义市场经济背景下，政府的功能和作用需要做到有效市场和有为政府相结合。要在激发各类市场主体活力、充分发挥市场配置资源的决定性作用的前提下，通过深化“放管服”改革，通过持续优化营商环境，通过加强宏观经济治理和现代财税金融体制改革，建设高标准的市场体系，更高水平地发挥有为政府的作用。
建立和完善职责明确、依法行政的政府治理体系。政府治理体系的建立和完善要充分体现现代化行政管理的要求，朝着制度化、规范化和法治化方向，按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，实行权力清单、责任清单和负面清单制度，完善和明确政府职能和职责，完善相关法律法规和制度建设，不断促进国家行政体系制度化、规范化和法治化。
探索和创新政府市场监管形式，不断提高科学监管水平。构建高水平的社会主义市场经济体制，离不开政府科学有效的市场监管和行业指导。“十四五”时期还要按照经济发展和市场发展的要求，不断创新政府市场监管形式，提高科学监管水平。对新产业新业态要实施包容而审慎的监管；对常规的产业和企业要不断完善事中事后的监管，实现全链条的有效监管；对监管的形式要实行许可事项清单管理，持续优化市场化、法治化和国际化的营商环境。
提高决策科学化民主化法治化水平。要同时发挥有效市场和有为政府的作用，必须以有为政府的科学决策为前提，否则就会导致相反的后果。要提高决策的科学化水平，必须以决策的民主化作为前提，也就是必须畅通政策参与渠道，让更多的利益相关主体参与到政策制定之中；必须建立健全重大决策的事前评估制度，让决策者在各种可行的方案中优选和优化决策，确保决策方案的最佳性，同时要制定各种风险防控机制和应急预案，应对不断增加的外部风险；必须建立健全重大决策的事后评价制度，通过事后的评价和评估，及时发现政策的弊端和不足，从而及时调整政策的适应性、总结成功经验和失败教训，不断提高决策者的科学决策能力水平；必须建立行政决策的科学程序，明确决策责任归属及其责任承担制度，提高决策法治化水平。
推进政务公开，提高政务服务水平。有效市场往往需要灵敏的信息作为前提条件，有为政府要提高市场配置资源的有效性，就必须做好政务公开，加强信息透明度；有为政府还要提供社会所必需的公共服务，提供公平的公共管理，确保充足的人力资源和稳定的社会环境。“十三五”时期我国在公共服务便利化和政府服务中心建设方面都取得较大进展，“十四五”期间要加快政务服务的标准化、规范化和便利化，不断优化和提高政府服务的提供方式和水平。
深化行业协会、商会和中介机构的改革，构建政府—社会—市场的良性互助关系。有效市场和有为政府的建设离不开社会的参与，其中社会中介组织、市场中介组织，如行业协会、商会、从业者协会等更是紧密服务市场、服务市场主体、服务管理部门，学术上也称是第三部门。要充分发挥社会中介组织在政府与市场之间的双向服务作用，需要进一步深化自身的改革。在规范好该类机构的定位和边界的同时，要支持和促进其开展积极的管理和服务工作，要拓展该类组织的业务和服务，充分发挥其功能，为构建政府—社会—市场的良性互助、进一步服务有效市场和有为政府发挥桥梁纽带作用。
坚持系统观念，加强整体性政府建设
“十三五”时期和往年的行政改革，经常会遭遇运行机制和执行力问题：如改革中存在着放权不到位问题，有的上级政府部门“怕削权，不愿改”；以改革风险变大需要审慎管理考量，“怕问责，不敢改”；下级部门组织体系能力不够等原因，导致权力下放难以到位。此外，存在着改革不协同，不能形成改革合力的问题，主要原因是“各自为政、条块分割、纵强横弱、部门壁垒”，纵向权力线的“条条”对口管理与横向权力线的“块块”属地管理之间构筑的壁垒使层级间、部门间职权不顺，跨部门信息共享和业务协同受阻。还有一些地方改革行动存在立场偏差、标准不一，缺乏统筹规划，创新呈现“碎片化”局面，这些都导致改革成效大打折扣，本身具有优越性的制度不能有效发挥效能。
为此，中央提出了诸多创新和改革措施，如党的十九届四中全会审议通过的《决定》指出：“健全部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消。深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。”“创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力。”“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”这些都说明，当代中国的国家治理应重视跨界治理机制，坚持系统观念，建立“协调配合机制”“全国一体化政务服务平台”等，进一步创新行政管理和服务方式。
跨界治理，主要是指实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，强调“五个跨”的“双向互动”“协同治理”，包容了上下贯通、左右整合、内外同体的新运行机制。跨界协同，是系统观念在完善国家行政体系中的直接体现，是针对组织封闭、条块分割、自成体系、官僚主义的传统行政组织弊端的一种克服，是在新技术新发展新战略下的数字政府和智慧政府建设的一个必然趋势，也是今后五年、十五年行政改革应坚持的一个重要改革方向。完善国家行政体系的过程中要重视跨界治理协同能力建设，就要在行政理念、行政组织、行政职能、行政决策、行政领导、行政信息、行政绩效考核等方面进行沟通机制创新，着力提高跨界治理协同能力。
具体而言，一是需要加强跨界治理协同的机制建设，需要加强建立跨界之间的信任和沟通机制、协调和整合机制、责任和监督机制。
二是行政组织方面需要更多地塑造扁平化结构，压低原来的金字塔结构层级，打破原来的条块分割、政出多门的体制局限。
三是在职能和岗位设置方面，优化部门权力与资源配置，从“以职能为中心”的科层结构转变为“以公众为中心”的网络结构，可考虑设立“首席信息官”，增进各个部门间的信息共享、业务协同，使得改革从单纯数量调整的“物理变化”转向跨部门整体协同的“化学反应”。构建起信息共享与业务协作的整体网络，实现政务信息资源跨界域的畅通流动和业务的高效协同。
四是打造纵横上下贯通、内外互动融合的行政信息和职能流程。“五跨”协同治理的运行机制，既不是原来的从上到下构成的单一系统、单一部门的纵向治理运行机制，也不是从左至右的单一区域、单一层级的横向治理运行机制，而是包容了上下贯通、左右整合、内外同体的新运行机制。这种新运行机制可以打破原先的信息孤岛、部门壁垒、审批过度、手续重复、环节冗长、程序繁琐、流程复杂、周期太长等弊端，形成一种公开、透明、简约、快捷的行动力和执行力。
五是绩效考核方面要打破部门内考核界限，由单一部门个体考核转向任务全流程考核，增加跨部门协作在绩效考核中的权重，考察各部门工作对于整体协同效能的作用，提高各部门整体协作意识。
六是推进数字政府建设，加强数据有序共享。认真研究建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，通过技术来突破行政壁垒，实现整体性政府的现代化建设。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部研究员】
