国家行政体系是国家治理体系建设的基本组成部分，是彰显国家治理能力、提升国家治理效能的重要保障。当前，我国已转向高质量发展阶段，经济社会发展成就显著，制度优势转化为治理效能进程逐渐加快，但是发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨。
党的十九届五中全会明确提出，在“十四五”时期，要进一步提升国家治理效能，使“国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升”。十九届五中全会关于“十四五”时期经济社会发展目标的提出，为全面加强政府建设、完善国家行政体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，进一步明确了前进方向，提供了强大的思想动力。
优化完善国家行政体系的重大意义
“十四五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的重要时期，是全面深化改革、实现第二个百年奋斗目标承前启后的关键阶段。然而，要深入贯彻落实“十四五”规划提出的发展目标，必须深刻把握我国社会主要矛盾转化的新特点和经济社会发展的新要求，把国家制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，继续深化各领域各方面体制机制改革，加强和完善国家行政体系建设，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。
国家治理体系和治理能力是一个国家制度及其执行能力的集中体现。推进国家治理体系和治理能力的现代化，必然以政府治理体系和政府治理能力现代化为基础。而政府治理体系和治理能力的现代化首先要求优化完善国家行政体系和管理体制。国家行政体制的不断完善，有利于进一步健全国家制度体系，提升制度执行能力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，从而有效推进国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。
国家行政体系作为实现政府治理体系和治理能力现代化的重要载体，在整个国家治理体系中具有非常重要的地位。在“十四五”时期，面对错综复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，需要科学把握新发展阶段特点，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局。在这一进程中，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，充分运用制度优势应对风险挑战的冲击。因此，坚持在党中央集中统一领导下，全面加强政府建设，进一步完善国家行政体系，更好发挥政府作用，才能在迈向全面建设社会主义现代化国家新征程中，有效总揽全局、协调各方，形成推动经济社会发展的强大合力。
深入理解完善国家行政体系的丰富内涵
国家行政体系作为推进政府治理体系和治理能力现代化的重要载体，具有系统协调性、结构统一性、动态调整性、法治导向性等突出特征。全面把握和深入理解完善国家行政体系的丰富内涵，是提升国家治理效能、推进政府治理体系现代化的重要前提和思想基础。
国家行政体系具有系统协调性，是组织机构和政府职能的有机统一。机构职能优化协调在完善国家行政体系中发挥着至关重要的作用。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，政府职能转变进程不断加快，行政组织机构经过多轮改革也相应调整优化，适应新时代要求的党和国家机构职能体系的主体框架已经初步建立，但在实践运行层面还存在一些不足和短板。“十四五”时期，要继续巩固机构改革成果，坚持以国家治理体系和治理能力现代化为导向，改革机构设置，优化职能配置，提高效率效能，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的国家行政体系，坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，有效实现组织机构和政府职能的有机统一。
国家行政体系具有结构统一性，是横向部门和纵向层级的有机整体。政府部门和层级间协调配合是否密切，事关国家行政体系的高效顺畅运转。“十四五”规划在提升国家治理效能目标中明确提出完善国家行政体系，具有很强的实践针对性，要坚持着眼提升政府整体效能，健全政府部门间和各层级间协调配合机制，完善各司其职、各负其责、顾全大局、协调配合的政府工作新格局，充分发挥各部门、各层级管理优势，强化政策协调，注重协同推进，确保国家行政体系中横向部门和纵向层级的有机统一。
国家行政体系具有动态调整性，是对不同阶段经济社会发展需求的有效回应。国家行政体系的服务特征和工具属性，决定了国家行政体系的结构和功能不是静止的、一成不变的，而是一个适应和服务经济社会发展的动态变化过程。完善国家行政体系，一个重要目的是服务经济社会发展，根据外部条件变化正确处理政府和市场的关系，使市场“无形的手”和政府“有形的手”有机结合起来，创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化。
国家行政体系具有明确的法治导向性，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，只有推进全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要体现。制度化、规范化、程序化是现代国家行政体系运行的基本特征，在“十四五”时期，推进国家行政体系建设，需要进一步强化法治导向，创新执法体制，完善执法程序，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
优化完善国家行政体系的重点与方向
“十四五”规划为中国未来发展擘画出宏伟蓝图，而实现“十四五”时期经济社会发展目标任务，需要贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，积极聚焦高质量发展、高效能治理。这对政府治理能力和国家行政体系建设提出了更高要求，而加强系统集成和协同高效，应当成为当前阶段优化完善国家行政体系的重点任务。这既是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是全面实现“十四五”时期经济社会发展目标的客观需要。
当前，我国正处在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，面对新时代新使命和更加艰巨繁重的改革发展稳定任务，必须坚持推进政府自身改革，改进治理方式，使政府治理更好地适应经济社会持续健康发展和国家治理现代化的要求。在国家行政体系建设中，要注重解决体制性的深层次障碍和结构性矛盾，统筹体制改革和制度运行的关系，注重各领域、各层级改革的整体配套和协调推进，全面推动政府转变治理理念、依法行使权力、创新行政方式、优化行政流程的内在统一和相互衔接，增强改革的系统性、整体性、协同性，切实把制度优势通过提高政府施政能力和水平转化为国家治理效能。
具体而言，坚持把系统集成和协同高效作为国家行政体系建设的重点，就是要把着力点放在推进国家行政体系的优化协同高效上，将深化机构改革与职能转变紧密结合、同步推进，以深化“放管服”改革为重点，优化政府组织结构，理顺职责关系，完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能。进一步完善行政体制，健全政府部门和层级间协调配合机制，充分发挥地方和基层政府的积极性，不断创新行政管理和服务方式，提升行政效率和政府公信力，推动国家行政体系更加成熟、更加定型，使政府治理效能得到全面提升。“十四五”期间，优化完善国家行政体系应着重推进以下工作。
深入贯彻以人民为中心的新发展理念，加快推进服务型政府建设。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。国家行政体系建设要积极回应人民群众新要求、新期待，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。这就要求积极推进依法行政，强化对行政权力的制约和监督，让权力在阳光下运行，坚决纠正不作为、乱作为、慢作为现象，做到法定职责必须为、法无授权不可为。进一步加快转变政府职能，充实完善政府服务，大力保障和改善民生，推进基本公共服务均等化、可及性。优化政务服务方式，推进政务服务标准化、规范化、便利化，促进社会公平正义，努力为人民群众营造良好创业办事环境，使行政效率和政府公信力明显提升。
加快构建新发展格局，打造市场化法治化国际化营商环境。党的十九届五中全会对构建以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局作出重要战略部署，国家行政体系建设要紧密围绕加快构建新发展格局有序展开，抓住加快转变政府职能这个关键，深化“放管服”改革，尊重市场经济内在运行规律，破除深层次体制机制障碍，全面实行政府权责清单制度，以简政放权更大激发市场活力和社会创造力，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，探索对新产业新业态实行包容审慎监管。同时要继续创新和完善宏观调控，加强法治政府建设，加强事中事后监管，有效弥补市场失灵，以“放管结合”切实维护公平竞争市场秩序，打造市场化法治化国际化营商环境，加快构建以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局。
聚焦高质量发展新阶段，建设职责清晰、运转有效、充满活力的政府治理体系。高质量发展的实质，就是追求更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。而高质量发展需要高质量的国家治理体系和治理效能作为支撑。国家治理效能的提升，必须以加强国家行政体系的优化协同高效为着力点，这就要求进一步完善国家行政体制，优化政府职责体系和组织结构，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。在当前国家行政体系建设中，重点是完善重大行政决策程序制度，健全重大政策事前评估和事后评价制度，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制，深化行政执法体制改革，健全部门协调配合机制，创新行政管理和服务方式，充分发挥大数据技术、人工智能在政府治理中的作用，加快推进全国一体化政务服务平台建设，提高决策科学化、民主化、法治化水平。
【本文作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、行政管理研究室主任；本文系中国社会科学院创新工程重大科研规划项目“国家治理体系和治理能力现代化研究”（项目编号：2019ZDGH014）阶段性成果】
