为了应对我国发展所面临的国内外环境的变化，2020年5月14日，中央政治局常务委员会会议提出构建国内国际双循环相互促进的新发展格局，此后，习近平总书记在多个场合论及加快构建新发展格局问题。党的十九届五中全会对构建“双循环”新发展格局进一步作出重大战略部署。根据党中央的要求，构建“双循环”新发展格局的一个重要任务是畅通国内产业循环，提高我国产业链现代化水平，降低产业链核心技术和核心环节对外依赖程度，实现从全球价值链“低端嵌入”向“高端嵌入”转变。这意味着未来我国要下大力气加强产业的国内价值链（NVC）建设，在强化核心环节的同时，提升产业链本地化水平，以此应对我国产业发展所面临的外部不确定性，并成功攀上全球价值链高端。推进城市群产业协同发展是完成上述任务的重要途径。
城市群产业协同发展是构建“双循环”新发展格局的重要途径
近年来，在国家大力推动下，我国已经形成了以“19+2”城市群为主体形态的新型区域发展格局，中心城市、都市圈和城市群既是我国新兴产业集聚中心和技术创新中心，也是承载未来发展要素、参与全球竞争的主要空间载体。当前，19个城市群约占全国国土面积的19%，总人口的72%，GDP总量的83%左右，在全国经济社会发展中扮演着越来越重要的角色。如何推进城市群产业协同发展，提升其产业链现代化水平，对我国构建“双循环”新发展格局至关重要。
首先，经过多年快速发展，我国中心城市经济和人口集中度快速提高，随着经济和人口集聚水平持续上升，中心城市的拥挤成本日益显现，土地、房租和通勤等非贸易品价格上涨，导致企业的生产成本和劳动力的生活成本快速上升。一方面，使得越来越多的要素资源被耗费在非生产性领域，创新等生产性领域所获得的资源支撑下降；另一方面，快速上升的成本降低了中心城市对高端生产要素的吸纳能力，对中心城市的技术创新与产业升级过程产生了较大的不利影响。因此，推动城市群产业协同发展，促进中心大城市与周边中小城市形成高效分工，有助于降低拥挤给中心城市带来的外部不经济影响，在增强中心城市对高端要素吸引力的同时，促使更多资源用于创新等生产性领域，从而有助于强化中心城市的技术创新和产业升级功能，加快在关键核心技术领域实现突破的步伐。
其次，城市群产业链整体水平的提升也离不开区域协同发展，区域协同意味着城市间产业功能分工的深化，大城市服务和高附加值制造功能进一步加强，而小城市的专业化制造功能也有所提升。在这种情况下，大城市从过去的非农产业集聚中心进一步向高附加值服务和高端制造集聚中心转变，小城市则从过去的初级产品区向制造加工基地转变。这种转变的结果是城市群内各个城市的综合比较优势得到了更充分的发挥，城市群产业链迂回程度得到了进一步提升，区域产业网络进一步完善。
以持续的改革创新充分释放城市群协同发展活力
在中国特色社会主义市场经济条件下，我国各地区之间不仅存在平行并立的竞争关系，还要统一接受来自中央和上级政府强有力的纵向协调，因而更容易为了实现区域整体发展目标而进行高效的协同，这是我国区域发展体制固有的独特优势。但是，长期以来，由于受传统行政管理体制性因素的影响，在地方政绩目标和财政利益等的驱使下，我国不同地方之间存在着较为激烈的发展竞争。这种地方竞争在推动各自辖区经济社会快速发展的同时，也在较大程度上阻碍了跨区域的市场整合与产业协作，导致我国区域协同发展的制度优势未能得到充分发挥，对城市群产业体系发育产生不利影响。因此，在新发展阶段，我国必须着力解决“行政区边界分割经济区”的难题，通过持续的改革创新充分发挥我国区域发展体制的固有优势。
一要不断推进市场化改革，坚决破除地方保护和各种市场壁垒，推动各地区市场运行和经济治理规则相互衔接，提高城市群区域市场一体化水平，促进要素资源跨区域自由流动，在城市群内部推动形成基于市场力量的区域专业化分工格局。
二要建立完善城市群产业发展规划统筹机制。要从城市群整体利益出发进行各成员城市产业发展规划的统一编制，明确各城市功能分工，促使各成员城市产业发展规划相互衔接、相互协调。特别是要按照党的十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定精神，提升城市群产业发展规划编制与实施的法治化水平，用法治手段保障城市群各城市产业规划编制与实施的科学性和严肃性。
三要构建城市群要素协调配置机制，提高要素资源的空间配置效率。根据城市群各城市经济与人口密度确定相应的土地指标供给、产业平台与园区空间布局以及公共投资支持等，引导产业集中布局，充分发挥各城市比较优势，提高国土空间开发效率。
四要进一步提高城市群基础设施网络互联互通水平。按照统一规划、统一建设和统一管理的要求，努力实现城市群交通、能源、水利和信息等基础设施共建共享、互联互通，提高基础设施投资与使用效率。
五要探索构建城市群各城市之间的发展利益共享机制。要在兼顾城市群整体发展目标和各地区发展利益的基础上，探索建立各地区在产业协同发展过程中的利益共享机制，着力打造区域发展利益共同体，鼓励城市群各成员开展经济技术合作活动。
（作者系中共广东省委党校管理学部主任、教授）
