【摘要】随着信息化、数字化与智慧化的不断推进，中国的城镇化呈现出城市数字化和区域一体化逐渐融合的趋势。在“看得见的制度之手”的激励下，地方政府基于本地利益打造数字城市的同时，“看不见的数据之手”也正在引导区域一体化的进程。在长三角等区域的实践中，数字城市建设通过平台、共享和扩散三条路径实现对传统城市治理边界的跨越，推动形成城市治理的“数字边界”。“数字边界”下的城市新格局的发展需要对地方治理体系进行适应性调整，有序推进政府间数据共享，同时要避免数据失灵带来新的社会鸿沟。
【关键词】区域一体化 城市数字化 数字治理 城市格局
【中图分类号】C912.81 【文献标识码】A
城市数字化：区域一体化的新方向
党的十八大以来，我国城镇化进程强调以城市群为主体形态，更加注重发展的协同性、整体性和联动性，先后出台《京津冀协同发展规划纲要》（2015年）、《粤港澳大湾区发展规划纲要》（2019年）、《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（2019年）等一系列重大区域战略部署，2020年1月进一步提出成渝地区双城经济圈建设。可以看到，推动区域一体化融合、打破行政固化边界，成为我国高质量发展的重要抓手，也是当前引领新型城镇化建设和完善对外开放区域布局的重要战略举措。
相对于全球其他国家而言，中国的城市化进程显示出独特性。从全球范围来看，不同历史时期城市化的动力是不同的，资本主义国家早期的城市化是靠工业化驱动，我国改革开放以来主要依靠市场化驱动，当前中国的新型城镇化进程的驱动力已经发生新的变化，形成了国家顶层设计下的工业化、市场化和数字化的多重驱动，其中数字化是城镇化新生的、独特的驱动力。以5G、大数据、人工智能、云计算、区块链等为标志的新一代信息通信与数据技术的迅猛发展，为城市治理和发展的迭代升级带来新的机遇，数字化与新型城镇化在城市空间的耦合场景不断丰富。当下，全国各地都建立起“互联网+政务服务”平台，在人机交互和数据连接中推动政务服务“一网通办”“最多跑一次”，不仅降低政府运行的成本、提高公共服务供给效率，还加强了政府与社会、企业的互动，城市治理实现从被动回应向主动适应的转变。比如，广东、上海、浙江、江苏、北京等省份已经开启了数字治理新进程，通过布设城市神经元传感器、构建数字化治理平台，实现对城市运行的敏锐洞察和智能预判。可以说，以现代信息通信技术为支撑的数字城市建设在“人人互联、物物互联”中打通了原本基于群体的宏观治理单元，将政府碎片化功能进行重新整合，同时推动了以“千人千面”的个体作为治理单元的精细化治理，建设以人为本的城市，是推动城市治理体系和治理能力现代化的新趋势和新特征。
区域一体化和城市数字化分别从治理和技术两条发展线推动着城市的发展，这两个趋势正由于治理与数字间的耦合不断加深，区域一体化开始嵌入在城市数字化之中。首先，城市数字化是区域一体化的手段，数字城市建设为一体化创造了更多便利和可能。如在各个城市“互联网+政务服务”成熟运行的基础上，2020年9月国务院办公厅发布《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，列出140项全国高频政务服务“跨省通办”事项清单，提出“支持京津冀、粤港澳大湾区、长三角、成渝等地区，进一步拓展‘跨省通办’范围和深度，为区域协调发展提供支撑保障”。数字城市是“跨省通办”的基础和前提，在政务服务转变为数字化的提供形式后，各个城市跨越地理边界的数据连接以更为低成本、高效率的方式推动城市间相互融合。其次，城市数字化是区域一体化的目标。如《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出要“加快构建新一代信息基础设施，推动信息基础设施达到世界先进水平，建设高速泛在信息网络，共同打造数字长三角”。 近年来，长三角地区数字城市建设势头正猛，《中国城市数字治理报告（2020）》研究显示，长三角数字治理水平已经显著高于全国，数字城市建设对区域一体化的带动作用也越来越明显。例如，防控新冠肺炎疫情期间，长三角率先建立健康码互认通用机制，以更为便捷、高效的方式助推复工复产。可以说，数字城市是克服政府主体间集体行动困境的一味良药，城市数字化是区域一体化的新方向，进而重塑城市新格局。
制度与数据：“双手”推动数字城市建设
从地方政府的动机来看，推进数字城市建设的根本目的是提升城市治理的现代化水平、创新城市治理体系，增强城市竞争力。杭州城市大脑建设起始于“数字治堵”，并向“数字治城”拓展，在“全国数字经济第一城”的基础上，2020年6月杭州市提出奋力打造“全国数字治理第一城”的目标，可以看出，相对绩效排名依然是其巨大的动力来源。然而，我们需要警醒的是，与地方政府招商引资促进经济增长的传统模式不同，数字城市的建设需以数据为核心治理要素，而数据则是一种有别于资本、土地与技术的新的、特殊的生产要素。数据的独特属性在于其是以“人”为核心的数据源的广泛连接下的迭代和价值涌现，城市是有界的，而数据则是跨界的。数据能够跨越时空进行连接和共享，使得城市跨越自然地理边界互融互通于一张网内。因此，数据成为城市数字化建设过程中“看不见的手”，以人的行动为载体，推动城市的治理和服务边界溢出地理边界，卷入区域一体化进程。城市数字化和区域一体化的融合背后的推动力在于“看得见的制度之手”和“看不见的数据之手”的耦合，即地方政府的治理体系创新和数据连接效应间的叠加。可以看到，地方政府在“看得见的手”推动下，数字城市建设更多是基于地方利益，被一只“看不见的数据之手”引导着去实现区域一体化这个潜在方向。但是这种耦合并不会自动且顺利地发生，在现实中面临着制度属性与数据属性冲突的困境。
在现行的制度设计下，城市治理是嵌套在行政管理体系之中的天然附属品，行政管理强调纵向任务分解后的有效执行，相应的城市管理通过行政管理体系下的公共政策执行与公共服务供给完成，保障这一过程发生的是激励制度，典型表现以“试点”“示范”等手段，塑造竞争性的利益结构来激发地方政府的热情与动力。如“全国文明城市”的评比便在全国各地掀起了“创文”热潮，极大改善了市容环境和市民素质。行政管理和城市治理的重叠具有历史阶段性，但是进入数据治理时代后，原有的制度体系已经对城市数字化和区域一体化的融合产生阻碍作用。为了确保在竞争中胜出，地方政府的决策和管理行为往往是内向的、封闭的、个体的，这与数字城市的本质相悖：依靠数据驱动的城市治理要求数据是连接的、多元的和开放的。在数字城市中，只有数据来源多样化，才能有效还原治理对象、开发数据应用场景，且数据驱动存在阈值，数据源的数据量和种类达到一定程度后，数据网络才能呈现出类似零边际成本和递增的边际效应。同时，数字城市能够识别不同个体的偏好，治理个体异质性特征会逐渐取代群体的同质性特征，推动城市治理像绣花一样精细。因此，数字城市在结构上是扁平的，是直接连接到“人”的全向网络结构，使用的“人”越多越好，数据只有在交互、连接中才能产生治理价值，成为真正的驱动力，否则城市数字化还是仅仅停留在电子政务、信息化建设阶段，无法迭代为数字城市，更不是智能的和智慧城市。由此可见，以激励为核心的制度强调竞争、封闭、个体的，而数据的本质要求是开放、连接、多元异构的，固有的制度属性与数据属性间存在的这种张力，会削弱或抑制数字城市建设的溢出效应，无法有效推进区域一体化。这就需要将制度体系中行政管理与城市治理相分离，以真正发挥数据的“看不见的手”的作用。
实践路径：数据何以跨越治理边界
跨行政区数据共享是区域一体化和城市数字化耦合在现实中的直接表现，按照数据共享后服务对象划分，数字城市一体化在内容上存在城市管理、社会服务和企业服务三类。首先，政府主体间数据共享是为缓解管理过程中的信息不对称，通过扩大数据源进行远距离、跨时空的治理场景还原，实现精准、有效的城市管理目标。其次，政府主体间数据共享是为了优化、再造政务服务流程，提升政府办事效率。政务服务涉及社会和企业两大项，社会服务面向个人的生活领域，如医保异地结算、地铁一码通行等；企业服务则事关企业的生产经营，如异地开办企业、缴纳税收等。区域一体化和城市数字化的融合趋势在理论上面临着制度属性和数据属性的冲突，受到两股力量的影响，区域一体化和城市数字化融合表现出多重路径，不同路径背后的力量格局和融合的方向、过程、结果呈现出多样化的特征。基于现实的观察，目前的融合在平台、共享和扩散三条路径上展开。
平台路径是在技术力量驱动下，多个城市主体在上级政府、数据企业或数据管理部门等第三方搭建的共享平台上进行数据开发、交换和使用等。因此，平台路径一方面受到制度力量的驱动，表现为上级权威影响下的城市群数字一体化过程。例如，国务院办公厅在2019年3月印发《长三角地区政务服务“一网通办”试点工作方案》，指导沪苏浙皖一市三省依托国家政务服务平台的支撑，开启跨地区政务服务的“一网通办”。另一方面，受到数据治理逻辑驱动，政府机构也会主动寻求第三方专业组织的技术支持，协助进行数据资源交换。例如，《长三角区域信息化合作“十三五”规划（2016-2020年）》中明确提出“鼓励电信运营企业、互联网企业等发挥信息服务渠道优势，搭建公共信息资源开发平台和数据资源交易云平台”。在平台路径中，每个政府主体将数据共享于平台，而不是共享给特定的政府主体，所以数据是无向共享，数据网络中可能的连接关系也更为丰富。
共享路径指充分利用数字治理平台和数据的规模效应，多个城市自主协商使用某个城市的技术平台或数据，从而减少重复建设。以杭州市为例，杭州市的城市大脑的应用场景已经开始向长三角地区其他城市延伸，初步形成了多个城市共用一个“大脑”的治理结构。例如：在智慧旅游领域，上海市民的数据到达杭州城市大脑后，杭州城市大脑所提供的“10秒找空房”“20秒景点入园”“30秒酒店入住”等智慧旅游服务即能够面向上海户籍的游客提供。这一过程中，杭州旅游服务的网络边界越过行政边界，也就是说在旅游层面，对个人而言，户籍的概念被淡化甚至消除。所以，尽管杭州和上海进行数据和平台共享是出于本地利益的考量，却在数据属性的推动下促进了一体化。
扩散路径是基于制度的力量，政府主体间学习、模仿数字城市建设的过程。地方政府基于竞争动机建设数字城市，存在自上而下和自下而上两种路径。自上而下扩散的动力来源于上级行政权威，例如，《浙江省“城市大脑”建设应用行动方案》（2019）提出推进“城市大脑”示范点建设，目标是到2022年，全省各设区市“城市大脑”基本建成。“示范点”能够获得上级政府的关注、信任和支持，激励地方政府按照要求采取行动。自下而上扩散则是政府主体自发性的学习、模仿形成的，如在借鉴杭州经验的基础上，苏州市于2017年和阿里巴巴签订建设城市大脑的协议，选择从交通治理和工业园区管理两个维度进行数据治理的探索，推动城市治理变革。在扩散路径下，地方政府的初衷是要在“一亩三分地”上建数字城市，但是城市行政边界下的“一亩三分地”却养不下数字城市，为了实现数据连接下的资源整合，城市间数据共享的需求不断凸显。例如，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》在提出“支持有条件的城市建设基于人工智能和5G物联的城市大脑集群”后，又强调要“加快长三角政务数据资源共享共用，提高政府公共服务水平”。可以预见的是，随着各个城市数字化建设向纵深发展，数字城市的扩散和城市间一体化趋势也将不断加强。
发展建议：重塑数字城市下的治理格局
城市数字化既是区域一体化的目标也是手段，二者融合发展是建设服务型政府、打造良好营商环境的必由之路。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出要“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”，数字城市能够通过数字的力量更大程度地实现扁平化的治理结构变迁，扩大管理幅度并提升综合承载能力。然而，在现阶段，二者还未能实现良好的适配，地方动力与数据属性的有序协调有赖于城市治理格局的重塑。
一是地方治理体系的适应性变革。竞争、封闭、个体的治理体系与连接、开放、多元异构的数字城市建设间存在固有冲突，适时对原有的治理体系进行变革和升级。一方面，要引入差异化评价、凸显城市以人为本。因为每个城市中人的特征与需求都是千差万别的，难以用一把尺子衡量，发生在同等级别同一省界内的城市间的“锦标赛”也需作出适应性调整，避免出现千城一面、违背数字治理具有的个性化、精细化和多样化的优势，将治理回归人的价值。另一方面，通过建立数字联盟来调整治理单元。区域数字一体化趋势势不可挡，2020年9月印发的《国务院办公厅关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》明确提出要推进政务服务“跨省通办”，“跨省通办”就是要打破原有的行政边界，打造新的城市“数字联盟”，形成新的治理边界——数字边界，进而将治理的单元从行政区转向“数字单元”。根据国家治理体系和治理能力现代化需求和区域协调发展新要求，适应“数字联盟”的地方治理存在三种可能的方向：首先，通过基础设施与数据的连接与共享，将不同行政区高度融合，形成在各个城市治理领域中深度嵌入、彼此依赖的格局，建立面向全功能的城市数字治理模式；其次，将不同城市碎片化的功能进行整合，在个别治理领域形成较为完全的连接与共享，针对不同领域建立若干个的平行的数字治理功能的组织模式；最后，由不同城市承担面向多个城市数字治理需求的模式，即在若干城市组成的数字联盟中，单个城市负责某一个数字城市领域的平台和数据建设，其他城市进行共享，从而建立一个分工治理、彼此相互依赖的模式。
二是有序推进政府间数据共享。数据的丰富性是数字城市建设的基础，城市间关系结构重塑既是数据丰富的动力也是结果，如何扫除数据共享障碍、提高数据丰富性已成为当务之急。为此，既要考虑地方政府的合作行为机理，也要考虑数据特征，注重地方政府在现有治理体系下的合作行为与数据共享的规律。首先，应当赋予城市地方政府在数据共享上的自主权，并采取一定的激励措施，以培养城市数据共享需求，调动积极性和创造性。其次，打造多样化的共享机制，要根据不同的情境匹配相应的共享机制，在某些领域选择两个还是多个城市进行数据共享，或是依托公共平台还是交由第三方组织进行数据交换等。最后，城市间的数据交换、共享是嵌套在府际合作中的，要综合考虑数据共享的城市范围、治理领域、数据内容、数据规模等，由易到难逐步推进，实现数据共享有序推进。
三是要防止数据失灵带来新鸿沟。数据属性不仅产生区域一体化推动力，也可能会加深人群间、区域间在公共服务上的“数字鸿沟”。《中国互联网发展状况统计报告》显示，截至2020年6月，我国非网民规模为4.63亿，其中城镇地区非网民占比为43.8%，教育程度、年龄、技能仍然是阻碍非网民上网的重要因素。在数字城市的建设推进过程中过度强调数字化公共服务和社会治理则会带来新的不平等，使得数据不再具有驱动治理改善的能力。同样，区域一体化如果过于依赖数据驱动，那么只有达到驱动阈值的城市才能进入一体化的网络，并在数据源拓展中增强数字治理水平，不断拉大与非网络成员的差距，网络的准入门槛逐渐提高，出现数字治理上的两极分化。所以在数字城市和区域一体化融合中，上级政府主体要注意到一些城市在接入数字化网络中的角色不对等带来的差距不断放大的趋势，数字治理应当强调尊重人的价值，实现人、机、网络的有机统一，而非简单的用数据代替人。在推进城市治理新格局中，数字治理与非数字治理都要紧紧围绕“人”这一核心，将“看得见的制度之手”和“看不见的数据之手”充分地结合。
（作者为南开大学周恩来政府管理学院教授、博导，中国政府发展联合研究中心研究员）
【注：本文系国家自然科学基金项目“城市群环境政策的空间关联、治理网络与演变机制”（项目编号：71774026）与国家自然科学基金项目“基于‘网络关联’的城市治理功能协同：机理、结构与迭代”（项目编号：72074129）阶段性成果】
责编/李一丹 美编/杨玲玲
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
