摘 要:“实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面”是“十四五”时期我国经济社会发展的重点之一。面对当前国际经济格局的复杂多变性，妥善处理、有效应对国际市场中的不确定性与风险挑战，需要我国在坚持对外开放基本国策的同时，平衡好开放与国家经济安全的关系，一方面实现全方位、高水平和高标准的对外开放，另一方面要增强国家经济安全意识，保持战略定力和耐心，提升国家综合国力。
关键词:对外开放 经济安全 制度保障 国际格局
【中图分类号】F124 【文献标识码】A
随着我国综合国力的增强，面对经济高速发展和国际贸易格局新变化，加之世界正经历百年未有之大变局，以及其所带来的前所未有的机遇与挑战，推动更高水平的对外开放既是我国应对全球经贸规则高标准化变革的现实之需，也是在新发展阶段构建新发展格局，实现高质量发展的内在要求。为此，需要平衡好高水平对外开放和国家经济安全之关系，探索新时期科学的国家经济安全理念，建立动态、科学的预警机制，不断完善维护国家经济安全的制度体系，为全面建设社会主义现代化国家保驾护航。
“开放”是新发展理念的核心要素之一，是实现高质量发展的必由之路
“开放”是新发展理念的五大核心要素之一。在世界正经历百年未有之大变局和我国进入高质量发展阶段的宏观背景下，以创新、协调、绿色、开放、共享为核心的新发展理念，是以习近平同志为核心的党中央全面总结国际国内发展经验，深刻分析新时代我国社会主要矛盾转化和经济发展阶段变化及未来发展面临的机遇和挑战基础上提出的。新发展理念是引领新时期我国经济高质量发展的理论指导和行动指南，具有很强的战略性、纲领性、引领性。新发展理念是相互贯通、具有内在联系的一个整体。实现高质量发展，上述五大要素缺一不可。贯彻新发展理念，构建相互促进、良性互动的开放型国内国际双循环新发展格局将是“十四五”时期中国发展战略的基本遵循。
改革开放以来，我国从“引进来”到“走出去”，从加入世界贸易组织到共建“一带一路”，从建立自由贸易试验区到建立自由贸易港，从开创性举办中国国际进口博览会到签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），再到2020年底中欧达成高标准规则的《中欧全面投资协定》，中国对外开放水平达到前所未有的高度。过去几十年来，中国不断深入地参与国际分工，与世界各国加强沟通融合，并通过发挥自身优势和承接国际产业转移，分享了全球化红利，并发展成为世界第二大经济体。随着中国对外开放的进一步扩大，未来将为全球经济增长注入新动力。
随着我国经济实力不断发展壮大，我国传统要素红利优势下降，传统开放模式面临巨大挑战，探索高质量、高水平的对外开放新范式迫在眉睫。面对中国崛起，近些年来，主要发达国家心态明显失衡，西方大国对我国的战略定位也在逐渐改变，中美贸易摩擦不断升级，美国政府频频以“国家安全”为借口，对中国科技企业实施进口管制和出口限制，美中“脱钩”言论甚嚣尘上，中国对外开放面临日益复杂的局面。
在国际形势日趋复杂和全球化逆流的背景下，中国始终强调坚持对外开放的基本国策，并提出在更高的起点进行改革开放。2020年底的中央经济工作会议对2021年经济工作作出明确部署：“构建新发展格局，必须构建高水平社会主义市场经济体制，实行高水平对外开放，推动改革和开放相互促进。”在世界经济深度调整变革之时，只有开放才能使不同国家相互受益、共同繁荣、持久发展。
当今世界，跨国投资、贸易、金融以及全球产业链、供应链已经把世界各国经济紧密联系在一起，只有积极参与国际分工合作和竞争，才能发挥优势、取长补短，促进国内产业升级和实现经济高质量发展。在各国经济日益融合的今天，中国离不开世界，世界也离不开中国，只有消除分歧，通力合作，才能克服全球经济面临的困境，实现合作共赢。
正是基于上述理性的认知，面对经济全球化遭遇逆风和回头浪，中国坚定承诺：改革不停顿、开放不止步；中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。在十九届五中全会上，党中央明确提出：“坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，依托我国大市场优势，促进国际合作，实现互利共赢。要建设更高水平开放型经济新体制，全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化，推进贸易创新发展，推动共建‘一带一路’高质量发展，积极参与全球经济治理体系改革和国际贸易规则的制订。”
可以断言：在新的发展阶段，中国对外开放的大门将照常打开，对外开放水平将在更高标准、更高质量上实现质的跨跃。
高水平对外开放是应对全球自贸协定规则高标准化变革、构建新发展格局的现实之需
当今世界正经历百年未有之大变局，大变局将对全球经济和贸易格局以及全球治理产生深刻的影响。一方面，全球新一轮科技革命和产业变革正在迅猛推进新一代信息技术的加速发展和应用，经济数字化转型升级持续推进将深刻改变人们的生产生活和工作方式，重塑全球产业链、供应链和价值链，同时，国家之间科学和技术竞争日益激烈。科技革命将深刻影响国际贸易合作竞争格局，从而对全球经济治理提出新要求。另一方面，全球经济陷入深度调整期，经济增长和贸易增长缓慢，且增量有限，存量竞争催生保护主义、单边主义势力上升，经贸摩擦不断加剧，产业链、供应链和价值链竞争日益激烈。全球价值链分工的发展已经成为经济全球化的主要分工模式，致使现有全球经贸规则越来越难以适应这一变化。正因为如此，世界主要国家正通过双边、区域和多边方式加速对全球经贸规则进行重构，签订高标准的双边和区域投资和贸易新协定，重建全球经贸治理机制。
世界经济贸易格局变动引发全球经贸治理机制大变革、贸易和投资规则大变化。在新一轮全球经贸规则重构中，高标准国际经贸规则已成为WTO改革和各类双边和区域协定谈判的核心议题。如，主要由发达国家主导的全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、美墨加协定（USMCA）、欧盟-日本经济伙伴关系协定（EPA）等，这些协定内涉及的贸易和投资规则领域已大大超越WTO多边贸易体制所规定的水平。
这些贸易和投资规则变化体现在三个方面：其一，这些自贸协定规则议题逐步由货物贸易、市场准入等传统的“边境措施”向知识产权、环境、劳工、国有企业等“边境内措施”延伸；其二，在WTO相关谈判的基础上，协定在货物贸易领域提出了更自由化的市场准入标准，要求各方自由化水平达到95%以上，特别是在制造业方面，自由化水平已接近100%。在服务贸易和投资领域，协定不仅采用负面清单谈判的开放模式，还要求各国在WTO正面清单基础上减少市场准入限制，开放更多敏感服务部门，一些自贸协定还引入了“棘轮条款”以锁定开放成果，确保开放水平不会回撤；其三，这些贸易和投资协定不仅增加对规则议题的讨论，还通过增加硬性条款、细化具体程序性要求及与争端解决机制挂钩等方式，以增强规则对全体成员的约束力。
上述国际贸易和投资规则的变化既是全球产业链、供应链和价值链分工不断深化的需要，也是新一轮科技革命催生新的治理难题，导致网络安全、数字主权、数据流动等新议题博弈的结果。这些协定更多代表了发达国家的利益，中国并未参与其中，因此，这些变化将给我国的国际经贸环境带来挑战。
当前国际经济竞争在很大程度上是规则和标准的竞争，规则和标准的支配权意味着发展的主动权。高标准的全球贸易和投资规则要求我国实现高水平的对外开放，一些协定甚至要求我国进行大幅度制度变革，才能与之实现对接。这对仍然处于发展过程中的新兴经济大国来说，既是一种挑战，也是一种机会。而要化危为机，就要求不断通过科技创新和制度创新，加快经济结构调整，实现产业基础高级化和产业链现代化，增强自身的能力和实力，全面提高国家竞争力以有效应对全球经贸规则变革带来的潜在风险。面对贸易和投资大变革对全球经济治理体系的挑战，在新的国际经贸形势下，一方面需要充分发挥国内超大规模市场优势和制度优势，加快科技创新步伐，增强自主创新能力，练好内功，另一方面要积极主动参与全球贸易和投资规则和标准的制订，主动对接高标准的国际经贸规则。双管齐下，重塑国际合作和竞争新优势，实现高水平“引进来”，高质量“走出去”，构建相互促进的国内国际双循环新发展格局，实现高质量发展，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程。
高水平对外开放需要树立科学的安全观，建立可预警的经济安全制度保障体系
国家安全是相对的，非绝对的，是动态的，非一成不变。冷战后，全球竞争形式多样化，经济竞争逐渐成为全球竞争的主要形式，经济安全重要性大增。经济全球化更是加速国家经济安全地位的上升。同时，随着全球经济日益融合和新一轮技术革命兴起，国家经济安全外延也在不断拓展。
所谓国家经济安全就是在国家保持经济稳定运行和发展不受恶意侵害和非不可抗力损害的状态和能力。经济安全已经成为国家安全体系中的重要组成部分。如，1980年日本政府发布了《国家综合安全报告》，首次将“经济安全”概念纳入官方报告，1996年俄罗斯在《安全构想和经济安全战略》中指出，“经济安全是国家安全体系的重要组成部分，保障国家安全应把保障经济安全放在第一位”。1993年“经济安全”一词正式出现在美国外交政策文件之中。2008年美国审计署向国会提交的关于外资审查机制报告将“经济安全”视为国家安全一部分。2017年特朗普政府在《国家安全战略报告》中明确提出：“经济安全就是国家安全。”各国都把经济安全地位提高到前所未有的高度。
有学者指出，当前全球经济进入“新平庸时代”，全球经济不确定性、不稳定性明显增强。在全球经济日益融合的今天，国家经济安全不可避免会受到影响。更重要的是当前全球经济面临巨大不确定性，形势复杂多变，诸多矛盾和问题的焦点直接针对中国。近些年来，美国作为全球第一大经济体，一方面推行贸易保护主义措施，制造贸易摩擦，另一方面试图通过重塑国际经贸规则，以达到孤立和遏制中国的目的，以维持其“经济霸权”地位，这些行为给我国国家经济安全带来了空前的挑战。如，美国频频以“国家安全”为由，对我国企业实施“出口管制”和“进口限制”，对我国经济安全造成明显的冲击。如果不能妥善处理和有效应对，必将对我国经济安全构成威胁，导致经济领域面临极大风险。在继续扩大对外开放的今天，全球经济环境不确定性和不稳定性可能导致国家经济安全将面临更多、更大的外部风险。
面对前所未有的国家经济安全挑战，一方面，我国要继续坚持对外开放基本国策，实现全方位、高水平和高标准的对外开放，另一方面，需要增强国家经济安全意识，保持战略定力和耐心，苦练内功，增强国家竞争力。在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上，习近平总书记强调：“越是开放越要重视安全，统筹好发展和安全两件大事，增强自身竞争能力、开放监管能力、风险防控能力。”此后，在全面推动长江经济带发展南京座谈会上，总书记再次强调：“要把握好开放和安全的关系，织密织牢开放安全网。”这些讲话为我国做好国家经济安全提供理论指导，在具体实践上，我们需要正确处理好发展、开放与安全的关系，树立科学的国家安全理念，制定行之有效的国家总体经济安全战略，建立和完善国家经济安全体系，织密织牢经济安全网。
基于此，笔者围绕如何建立和完善国家经济安全体系，提出四点建议：
树立科学的国家经济安全观
维护经济安全是一个长期的过程，需要前瞻性地应对各种潜在的经济安全问题。科学的国家经济安全观的核心是正确处理发展、开放和安全之间的关系。
首先，需要明确发展是维护经济安全的根本，只有稳定发展，才能够以强大的力量维护国家安全。正如习近平总书记所强调的，“发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国。”“可持续，就是要发展和安全并重以实现持久安全。”从持久安全角度看，需要认识到只有坚持创新驱动，不断优化产业结构，促进产业基础高级化、产业链现代化，才能实现经济持久安全。
其次，需要认识到当今世界各国经济日益融合，在相互依存世界里，谁也不可能独善其身。开放的经济安全风险可能来自外部客观因素带来的不确定性，也可能来自人为主观因素导致的产品、技术、市场或金融风险，引发国内的“灰犀牛”和“黑天鹅”事件。能否有效规避经济安全风险关键在于能否增强国力，做到未雨绸缪。面对全球治理格局之大变革，只有积极参与全球治理规则的制定，掌握主动权，方可实现持久安全。
最后，需要认识到开放是一把“双刃剑”，一方面可以促进发展，另一方面也可能带来潜在的安全隐患，但“内卷化”和封闭只能带来落后，更不可能有真正的国家安全。开放的世界上没有绝对的经济安全，安全只是相对的。趋利避害，化危为机的关键是在开放与安全之间建立动态平衡机制，牢固树立底线思维意识。
制定国家总体经济安全战略
国家安全以经济安全为基础。目前中国经济安全态势复杂严峻，维护国家经济安全首先需要建立国家经济安全战略。制定国家经济安全战略是维护国家经济安全的必要条件。不谋全局者，不足谋一域。战略是一种从全局考虑谋划实现全局目标的规划。国家经济安全战略是从国家大局出发，看问题、想问题，发现存在的困难和面临的挑战，从而形成国家安全战略定位，做出国家安全战略部署，制定国家安全政策，实施国家安全战略行动以达成战略目标。当前我国需要制定基于新时期对外开放的国家经济总体安全战略，在国家经济总体安全战略指导下，确定和调整国家经济安全的核心领域，进行重点防范，避免“经济安全”领域过度泛化，从而限制开放和发展。在此基础上，定期进行战略评估，适时修正。
建立国家经济安全预警机制
风险发生之前通常会有一些蛛丝马迹。国家安全不仅是状态、能力，还有感知。安全预警机制的目的是通过识别潜在的风险因素，构建完善的指标体系，建立经济安全预警模型，并进行有效安全风险分级评估，及时向相关部门发出经济安全风险预警。为此，需要国家总体和自由贸易试验区在对外开放实践中，探索建立和完善科学的经济安全评估指标体系，定期开展动态国家经济安全态势评估，未雨绸缪，建立国家经济安全的预警机制，防患于未然。
完善国家经济安全保障制度体系
制度是一个社会、国家和国家之间的游戏规则，或者说是构建相互行为的主体设定的约束机制。国家经济安全问题从本质上讲是个制度问题，有效可行的制度是维护国家经济安全最重要的根本性保障。目前我国已经制定了一些涉及经济安全的法律法规，如，《中华人民共和国安全法》《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国反垄断法》《关于外国投资者并购境内企业的规定》《中华人民共和国对外贸易法》《外商投资安全审查办法》《中华人民共和国技术进出口管理条例》《货物出口许可证管理办法》《不可靠实体清单规定》《中国禁止出口限制出口技术目录》等等，这些法律、法规一些是近期制定的，一些是在之前制定。时移势易，面对新的全球经济形势，一些法律、法规需要与时俱进，依据不断变化的国内外形势和自由贸易试验区的试验，不断调整和完善国家经济安全规则和制度体系，织牢织密国家经济安全网，增强经济抗风险能力，坚持底线思维，避免出现颠覆性局面。
【本文作者为中国人民大学长江经济带研究院高级研究员】
责编：李 懿 / 蔡圣楠
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