摘 要:经过8年的持续奋斗，我国脱贫攻坚取得历史性成就，扶贫工作进入了新阶段，从集中力量解决绝对贫困和区域性整体贫困问题，转向巩固拓展脱贫攻坚成果和推进减贫脱贫事业的可持续发展。与此相应，如何把经济建设和贫困治理结合起来，健全防止返贫监测机制，是已脱贫摘帽地区的长期工作任务。为此必须深入研究如何更好地发挥党委和政府在脱贫机制建设中的作用。
关键词:基层政权 脱贫攻坚 经济建设
【中图分类号】 F323 【文献标识码】A
基层政权组织在扶贫开发中的作用
贫困本质上不是经济收入高低的问题，而是经济能力强弱的问题。引起贫困的原因很多，涉及客观条件和主观努力两个方面，必须从强化贫困人口自主脱贫能力和意愿的角度采取措施。研究证明，外部扶贫资源的输入如果不能转化为贫困地区贫困人口脱贫致富的内生动力，以及没有推动主动的生产经营活动，不仅难以达到减贫脱贫目的，而且会引发贫困人口的依赖性和社会矛盾，产生“副作用”。
外部扶持如何才能转化为内生动力？关键在于把外部扶贫力量作为依托，不仅提高贫困人口的经济收入，而且撬动贫困地区资源要素的优化配置，把输血过程转变为造血能力的培育过程。这是一种经济社会变革，离不开市场机制的约束激励作用。困难在于贫困人口不仅缺乏市场竞争能力，而且缺乏市场参与意识与参与机会。引入市场机制来强化贫困人口的脱贫意愿与能力，对于推进减贫脱贫具有重要意义。
扶贫开发是各级党委、政府推动贫困地区发展的主要方式之一，依靠财政转移支付向贫困地区输入资源，通过改进贫困地区资源配置推进减贫脱贫发展。由于贫困地区贫困人口主要分布在农村特别是老少边山林地区，处于相对封闭落后的地理与社会空间，因此扶贫资源的传递与配置效果不仅与资源分布状况相关，而且与农村基层社会的管理和治理方式相关，受贫困人口的经济社会地位与交往方式影响。
我国农村实行“乡政村治”体制，乡级政权作为基层政权依靠村级组织履行职能，村级组织作为自治组织依靠能人强人发挥作用。与此相应，农民的经济社会生活具有明显的乡土气息，不仅财富的形成积累与转移受乡亲近邻的制约，而且经济活动的范围、途径与方式也受乡土关系的影响。越是经济落后、社会闭塞的贫困地区，受这种影响越大。
由此产生的问题是：由政府主导的扶贫开发如何通过基层政权组织对贫困人口发挥作用？进一步说，基层政权组织如何才能把对于贫困地区的外部输血转变为内部造血、把自上而下的政府扶贫任务转变为贫困人口积极参与的主动脱贫行动？政府、市场、农户怎么才能在扶贫开发中积极互动？这些问题不仅与中国政府管理体制和基层社会治理特征相关，对于全世界扶贫减贫事业也具有普遍意义。
本文以国家级贫困县广西壮族自治区龙胜各族自治县（以下简称龙胜县）为样本，对这一问题进行探讨分析。
龙胜县扶贫开发情况
龙胜县位于广西北部，是我国中南地区最早成立的山区少数民族自治县，也是革命老区县、国家扶贫开发工作重点县和滇桂黔石漠化片区县，具有特殊的自然、社会与经济形态。长期以来，龙胜县各族人民处于经济落后、社会封闭的状态。可耕种土地面积少，传统农业难以发展；人口分散杂居，社会组织程度低，第二、第三产业难以发展。2015年底，全县有贫困村59个，建档立卡贫困户7680户29415人，贫困发生率为18.7%。
扶贫发展
一直以来，国家对龙胜县经济社会发展给予大力扶持。2012年全县财政收入4.1272亿元，支出11.6446亿元，缺口的7亿元都是通过上级政府转移支付解决。扶贫经费从2012年的4687万元增加到2016年的17549万元，增幅差不多达到三倍。如何在上级党委和政府的帮助下减缓和解决贫困问题，是龙胜县委县政府推动地方经济社会发展的首要任务。
经过深入调查和多民族协商，龙胜县早在“十一五”规划中便制定了经济社会发展战略：扬弃常见的“短平快”工业化发展模式，以“生态立县、绿色崛起”为目标，通过“生态·旅游·扶贫”的发展思路加以实现。按照这一规划，龙胜县进行了持续不断的艰苦努力。一方面集中力量通过项目建设打造生态立县的物质基础，另一方面依靠各级组织落实绿色崛起的工作任务。在修整联通原有县乡公路的基础上，建成了一条300多公里的旅游扶贫环线。这条环线不仅把全县所有主要景区景点串点成线、连线成网，推动了全域旅游的发展，而且覆盖了所有乡镇和80%行政村，极大地改善了种养加工业的生产经营环境，全面拉动了经济社会尤其是贫困区域的发展。
目前龙胜面貌已经出现重大改变。原来穷困、封闭、落后的边远山区已经成为具有世界影响力的旅游度假休闲胜地，并且发展成为生产国家级名优生态产品的特色产业开发区，生态建设与经济发展相互促进，贫困问题得到极大缓解。在广西壮族自治区的全区各市县扶贫成效考核中，龙胜县连续四年获“综合评价好”等次，2020年底全县59个贫困村全部退出贫困，贫困发生率“清零”。
政府主导
“生态·旅游·扶贫”的成果离不开政府主导。“十一五”期间制定的《广西壮族自治区龙胜各族自治县生态县建设规划》，启动了有计划的“生态立县、绿色崛起”进程；由县委书记任组长、县长任常务副组长的生态县建设领导小组，强力推进战略规划的逐步实施。通过上下一致的努力，全县所有乡镇都先后达到了自治区级生态乡镇验收标准，获得了“自治区生态县”的称号。
生态建设与扶贫开发密切相关，成为扶贫资源配置开发的主线。为了保证贫困地区优先发展，提高贫困人口的收入和创收能力，龙胜县不仅在项目开发建设上向贫困地区贫困人口倾斜，而且多年来通过《龙胜各族自治县农业产业发展建设项目奖补政策》《龙胜各族自治县贫困户以奖代补特色产业扶贫实施方案》等文件，定向定点促进扶贫功能明显的特色种养加工业和乡村旅游业发展。
为了强化精准扶贫的能力，龙胜县在脱贫攻坚工作中，严格落实党政“一把手”负总责、县乡抓落实、工作到村、帮扶到户的责任制，并成立了县乡村三级脱贫攻坚作战指挥部，各级党政主要领导作为“双组长”，坚持县乡村三级书记一起抓。2016年以来，县委常委会、县政府常务会、县扶贫开发领导小组开会141场次，研究解决扶贫开发中的重点难点问题，保证了党委、政府对于扶贫减贫的主导作用。
资源整合
通过政府的主导作用实现资源整合，其中扶贫资源的传递与配置是发挥作用的杠杆。2016年以来，全县整合各类资金20多亿元，用于基础设施建设、农业生产发展、易地扶贫搬迁、村级集体经济和社会事业，其中财政扶贫资金6.62亿元。这些资金投入促进了龙胜县原有资源的重新配置，使龙胜县自然人文特征从经济社会发展的桎梏变成了优势条件。
山高水急地势陡峭的自然环境不利于传统农业加工业发展；多民族散居深山老林的人文形态也不利于开展规模化集约性生产经营活动。但思路调整以后，以生态立县和绿色旅游为发展目标，这些同样的自然人文特征点石成金，变成了得天独厚的稀缺资源。依托这些条件，龙胜县大力发展绿色种养加工业，开展多民族差异化特色旅游和高质量休闲服务。
扶贫资源的输入为资源重组优化配置提供了杠杆，使存量资源的潜在价值得到有效开发。依托当地特有自然人文条件，龙胜县建成了现代化农业基地97个，其中包括自治区认定的两个县级示范区和三个乡级示范区，农业总产值2019年达到了20亿元。打造了包含5A级景区的系列旅游景点，成为广西壮族自治区认定的特色旅游名县，2019年全县的旅游总消费达到了创纪录的137亿元。
组织建设
从实际情况看，扶贫资源的输入传递和使用方式大致有三种：项目式开发、专项补贴奖励和村集体经济扶持。不管哪一种方式都离不开组织，包括生产经营组织和基层政权组织。从龙胜县的实际情况看，后一种组织具有更为基础的作用。之所以如此，与扶贫资源撬动的资源整合要求相关，涉及资源重组中的产权关系调整。
农村群众的主要财产是土地、山林和房屋等不动产。由于我国农村管理体制的多次变化，这些财产权益的归属方式不够清晰，使外部扶贫资源撬动的当地资源重组出现困难。例如，土特名优产品开发需要扩大种植规模，但土地承包户不愿配合怎么办？又如旅游服务质量提升需要统一景点布局，但景区内农户自行开店不予配合怎么办？这些矛盾不仅难以通过行政方式处理，法律法规往往也难以发挥作用。
龙胜县的经验是发挥基层政权组织的力量，特别是依靠村社组织中的干部能人协调利益关系促进生产经营合作。村社干部由村民群众推举产生，在县乡政府的领导下开展工作，熟悉当地风土人情和人际网络，不仅具有协调村民生产生活的群众基础，而且能够背靠政府得到正式权威的支持，因此有能力和动力处理扶贫资源配置所引发的利益关系矛盾。村社干部中的党员更是如此，其往往具有较高的政治觉悟和组织纪律，能够自觉地承担社会责任，促进生产经营合作和集体经济发展。
乡规民约
在扶贫资源配置开发中，村社干部主要通过协调利益关系促进经济合作。为此不仅需要干部的能力和表率，而且需要行为规范的约束激励。这些规范不仅在于处理利益纠纷，而且在于传递价值观念，激发农民群众特别是贫困人口的经济发展动力。
多年前，龙胜长期处于封闭落后状态，占人口总数80%的少数民族散居于边远山林之中，习惯于聚族而居、日落而息的生活。由于缺乏生活状态的比较，对于自身贫困的感受和脱贫要求并不强烈，尤其缺乏通过自身努力减贫脱贫的意愿。不仅如此，在粗放简单的混居状态下，习惯于有饭同吃、有酒共喝的生活状态，缺乏清晰的财产观念和交易规则。这种习俗在贫困条件下能够加强内部团结，但随着绝对贫困消除和经济状况分化，有可能导致“搭便车”行为，影响贫困群众自食其力脱贫致富的动力。
如何改变这种传统观念，帮助贫困地区群众理解产权界定的意义和方式，对于扶贫开发具有重要意义。这不仅有助于处理资源重组中的利益关系矛盾，而且能够推动贫困人口对财产的资产属性的认知，以及与此相应的生产性功能和交换价值，从而不再把扶贫物资仅仅作为消费品消耗掉，而是主动投入再生产过程中，达到不断增值的目的。在此过程中，随着产权关系的不断清晰，市场机制也在不断完善，使贫困人口脱贫致富的生产经营积极性与主动性不断增强。这是外部输血转化为自身造血的关键，需要找到可操作的具体办法。
从龙胜县的实践经验看，行之有效的办法是面向现实矛盾进行制度建设，通过正式制度建设推动乡规民约演变。例如群众创立的龙胜著名景区龙脊梯田“种田入股”的土地使用权转让办法，以及“民宿设点”的旅游规划协调办法，面向实际问题协商建立合作规则，得到了群众的真心理解与认同，促成了乡规民约的演进。
市场构建
乡规民约演进过程也是贫困地区市场规则的形成过程，能够把自上而下的政府扶贫开发转变为平等参与的市场脱贫能力。在此过程中，政府主导的扶贫开发是减贫脱贫的原动力，如何通过扶贫资源的传递配置推动市场机制形成发展，决定着减贫脱贫的最终效果。
从龙胜县的情况看，市场机制建设主要面临三方面困难：市场交易的内容、环境和规则。市场交易内容取决于贫困地区贫困人口能为社会提供什么。把山高水急、“九山半水半分田”的自然环境转变为特色种养资源和旅游资源，把“头发当草帽戴，手镯当耳环戴，衣服全是丝线带”的少数民族传统风俗转变为特有的民族文化资源，解决了交易内容的问题。市场交易环境包括服务设施、交通运输、信息传递等等，通过政府有计划的建设加以解决。最为困难的是塑造交易规则，这与传统习惯和村规民俗相关，需要依靠基层政权组织逐步改进。扶贫资源的输入与配置是解决这三个方面困难的杠杆。
目前龙胜县已经拥有龙脊茶叶、凤鸡、翠鸭、龙脊辣椒、地灵花猪、地灵红糯等六个国家农产品地理标志产品认证，15个有机产品认证，多个企业和品种的富硒认证。产品质优的结果是供不应求、价格上升；2019年龙胜县的罗汉果和龙脊辣椒等农产品创下了十年来的最高价。在市场经济的带动下，大量的贫困户不仅达到了年收入5万元以上的经济水平，而且90%以上的贫困群众有了一项或以上的产品生产经营能力，展现了脱贫致富的可持续性和经济发展的更大空间。
扶贫开发中的政府作用机理分析
分析概括龙胜县扶贫开发的实践，可以作出如下判断：
扶贫开发推动资源优化重组。从救助式分配到开发式扶贫是扶贫工作的重大发展，把外部输血转变为内部造血能力培育，有助于从根本上解决贫困问题。内部造血能力培育的方式是以扶贫资源输入为杠杆，撬动贫困地区资源要素的优化组合，使资源要素的潜在价值得以开发和实现。在此过程中，如何确定资源优化重组方式并加以贯彻实施是关键环节，体现了有为政府的作用。
资源重组引发产权界定调整。进行资源要素的优化重组涉及产权关系界定与调整。贫困地区贫困人口的财产主要是土地、山林和住房，由于历史原因往往存在产权不清晰、难以界定的问题，制约了资源要素的重组和优化配置。这种制约通过扶贫资源配置使用中的各种矛盾体现出来，有的难以通过行政管理和法律诉讼的方式解决，需要采取非正式制度的处理方式。
产权界定依靠基层政权组织。贫困地区贫困人口的产权界定离不开基层政权组织，包括财产的使用权、收益权和转让权。中国农村治理是“乡政村治”体制，乡级政权作为基层政权依靠村级组织履行职能，村级组织作为自治组织依靠村社干部发挥作用。村社干部身处群众之中，了解风土人情，背靠国家权力，有动力也有能力参与利益关系调整，进行产权关系界定。
基层组织激发脱贫内生动力。产权界定的作用不仅在于处理利益矛盾，而且在于约束激励行为。贫困地区贫困人口通常较为闭塞，经济活动与交往方式简单，对于自身产权的意识和开发能力不强，影响了主动减贫脱贫的动力。通过扶贫开发中资源配置重组与利益关系协调，能够唤醒贫困人口的产权意识和开发利用，强化内生的减贫脱贫能力和动力。
内生动力来自扶贫机制建设。扶贫减贫的世界性难题是如何强化贫困人口脱贫致富的内在动力和能力。中国政府以扶贫资源输入撬动贫困地区的资源重组开发，依靠“乡政村治”体制协调资源重组开发中的利益关系，在利益关系协调中不断清晰改进原本模糊的产权关系，通过产权界定强化贫困人口的脱贫能力和动力，把政府扶贫开发转化为贫困地区贫困人口的脱贫致富意愿和行动。
基于以上，得到中国扶贫开发中的政府作用机理示意图（图1）。图中，政府扶贫开发的资源投入是动因，直接撬动和通过基层政权组织撬动贫困地区资源的重组开发，依靠基层政权组织解决资源重组开发中的产权界定问题，通过基层政权组织所推进的产权界定与调整强化贫困人口的脱贫能力与动力。
研究结论与实践提示
研究结论
本文研究的结论是：基层政权组织通过扶贫开发撬动的产权界定强化了贫困人口的脱贫能力与动力。在此过程中，政府作为扶贫减贫的主导力量发挥作用，中国的“乡政村治”体制以动员群众协调关系的方式，成为中央政府集中力量办大事的基础。
理论贡献
已有研究指出了扶贫开发必须处理好政府、市场、农户之间的关系，要把自上而下的政府扶贫工作任务转化为市场机制推动、农户积极参与的减贫脱贫行动。但如何把三者结合起来，缺乏一致意见和明确看法。本文通过国家级贫困县扶贫开发实践的具体考察，发现在扶贫资源撬动的资源重组开发中发挥基层政权组织作用，是把三者结合起来的必要条件；对资源重组开发中利益关系的村民协商处理，是政府利用市场机制促进农户脱贫的操作办法。这一发现深化了对于政府扶贫工作作用机理的认识。
已有研究指出了运动式任务式扶贫开发工作的意义和短处，关注脱贫攻坚任务完成之后贫困地区贫困人口的后续发展，认识到了外部扶贫资源减少之后返贫的可能性与风险。但如何建立减贫脱贫的长效机制，把地方经济建设与贫困人口减贫脱贫结合起来，尚无比较具体的办法。本文对于扶贫资源撬动的资源重组开发过程进行深入分析，发现产权关系不清晰和产权意识的相对薄弱，是贫困地区贫困人口致贫的重要原因；在资源重组开发过程中明晰产权关系和促进产权交易，能够强化贫困地区贫困人口减贫脱贫的内生动力与能力。这一发现有助于进一步认识减贫脱贫长效机制的建设。
实践提示
一是重视发挥基层政权组织在扶贫开发中的作用。从实际情况看，扶贫资源传递配置的各种渠道和方式都离不开基层政权组织参与支持。项目开发建设需要基层政权组织动员贫困地区贫困人口参加，生产经营补贴需要基层政权组织确定补贴对象与方式，集体经济扶持需要基层政权组织加以运作与管理。我国“乡政村治”的农村管理与治理体制，既是农村基层社会结构的特点，也是减贫脱贫工作的依托与优点。为此要善于从不同角度发挥基层政权组织在扶贫开发中的作用，从体制机制上促进减贫脱贫事业的可持续发展。
二是重视扶贫开发中产权界定的意义和操作办法。基层政权组织在扶贫开发中的一个基本作用是协调各方利益关系，进行利益关系协调的一个基本措施是产权关系界定和改进。贫困地区往往产权关系不清晰，贫困人口往往产权意识与开发能力不足，这种情况从根本上影响了减贫脱贫的可持续发展。利用扶贫资源传递与配置所撬动的资源重组机会，推动贫困地区贫困人口的产权关系界定，促进土地山林使用权、收益权、处置权的开发与转让，不仅能够强化贫困人口脱贫致富的动力与能力，而且可以为市场交易的发展提供基础，通过市场机制建设把由政府主导扶贫努力转化为社会脱贫合力。
【本文作者 秦志华，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员；周卉，广西桂林市人大常委会副主任、中共龙胜各族自治县委书记】
参考文献
[1]陈浩天：《从强制到适应：国家与农户互构式治贫进路》，《南开学报（哲学社会科学版）》，2020年第6期。
[2]梁栩丞、刘娟、胡秋韵：《产业发展导向的扶贫与贫弱农户的脱贫门槛：基于农政分析框架的反思》，《中国农村观察》，2020年第6期。
[3]贺海波：《产业扶贫的空间政治与贫困农民的前途——基于云南集中连片贫困地区村庄的考察》，《北京工业大学学报（社会科学版）》，2020年第6期。
责编：蔡圣楠 / 司文君
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