【摘要】行政执法体制职责划分不清楚给明确普法责任带来困难，管理、审批与执法职责分离改革导致职责划分更混乱，出现普法责任不落实、普法与执法脱节、普法考核评价机制不科学等问题。普法是行政执法内涵职责，“谁执法谁普法”将普法融入执法全过程，通过执法活动普法，树立“严格执法是最好的普法”理念，并将执法机关普法责任限定在相对人及所执行法律范围之内，从公民普法变为相对人普法，普法针对性、实用性增强，有助于依法行政与实现行政目标。
【关键词】谁执法谁普法 行政执法 普法责任制 【中图分类号】D920.1【文献标识码】A
2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》（以下简称《意见》）并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。各地相继落实“谁执法谁普法”责任制，并出台“谁执法谁普法”责任制实施办法或者实施方案，编制普法责任清单明确普法主体、对象及内容，执法机关依托“法治大讲堂”等平台举办法治讲座，常态化推进“以案释法”活动，建立“谁执法谁普法”考评制度等。由此，开创了全民普法的新局面。
行政“谁执法谁普法”责任制对传统普法制度的改变
首先，多元主体共同承担普法责任。“谁执法谁普法”责任制出台前，党委宣传和司法部门是普法责任主体，其他国家机关、社会团体及企事业单位是普法组织及参与者，公职人员及其他公民同为普法对象。推行“谁执法谁普法”责任制后，党委宣传部门及司法部门成为纯粹普法主管部门，各类执法机关成为普法责任主体，执法人员既是普法对象也是普法责任人。普法责任主体多元化，有助于提升我国的普法能力。
其次，普法对象从全体公民变为相对人。尽管我国不同时期普法重点有所不同，但普法对象均是全体公民。“谁执法谁普法”责任制提倡普法与法治实践结合，执法机关普及由其执行的法律，不针对全体公民普法，相对人成为普法对象，包括作为内部相对人的执法机关人员和执法对象的外部相对人。对前者普法称为系统内普法，对后者普法称为社会普法。
再次，普法内容从当期热点法律变为普法机关执行法律。除“一五”普法以普及法律常识为重点外，“二五”普法至“七五”普法均将当期法治理念、热点法律问题作为普法重点，而执法机关普及的是其执行的法律，如交警部门就承担着普及《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》及机动车登记规定等法律规范的责任。
最后，普法方式从法制宣传向通过法治实践普法转变。传统全民普法主要采用举办法制讲座、开设法制专栏与法制频道、法律知识竞赛与考核等形式，普法对象是法治实践旁观者而非参与者，参与普法活动的目的在于学习法律知识而非培养法治理念，这些普法活动被称为法制宣传。“谁执法谁普法”制度重视利害关系人参与法律规则制定、执法活动中听取相对人陈述及申辩、执法决定说明理由，相对人参与法治实践并在实践中学习法律知识、培养法治理念、增强守法积极与自觉性，从而提升了普法效果。
行政“谁执法谁普法”责任制的意义
在过去的普法实践中，全民普法不仅要普及法治理念，还要普及法律体系，出台什么法律普及什么法律，什么法律都要普及，对普法对象差异性及法律实用性重视不足，实际目标是将全体国民培养成“法律专家”。笔者认为，这样的普法目标不合理，也不可能实现。即使是法学专业教授、执业律师甚至法官等法律职业人员，都没有必要也不可能掌握全部法律知识，更何况一般市民。“谁执法谁普法”针对相对人普及某一领域法律，这些法律与相对人工作、生活密切相关，针对性、实用性、有效性不言而喻。
首先，“谁执法谁普法”责任制显著扩大普法责任主体范围，增强普法力量，提升国家普法能力。一方面，通过执法实践普法，不仅可以普及法律知识，还能培育相对人服从、遵守法律的法治理念；另一方面，通过执法实践普法，普法对象及内容针对性强，可以有效激发相对人的学法积极性，普法效果也更好。
其次，实现行政目标是政府实施行政管理的目的，如环保部门的职责是维护生态环境，交管部门的管理目标是维护道路交通安全。伴随民主、科学立法进程的深入，立法将逐渐契合行政管理目标，因此严格实施法律就是实现行政目标。向行政相对人普及法律知识，促进相对人主动遵守法律，是行政执法机关实现行政目标的最好方式。普法有助于执法机关实现行政目标，因此行政执法应内涵普法工作。
最后，“谁执法谁普法”责任制促进了依法行政及法治政府建设。普法可以提升行政相对人的法律素养，相对人在行政程序中陈述、申辩及听证，通过行政复议、行政诉讼监督行政执法，以此保证行政决定符合法律要求。《意见》规定，吸收相对人参与法律规则制定及以案释法是普法方式之一。相对人参与法律规则制定及重大行政决策，可以有效监督执法机关依法决策，促进依法行政。“以案释法”的前提是执法过程及结果公开，实现行政公开与透明，有助于推进法治政府建设。
行政“谁执法谁普法”责任制存在问题及原因
一是执法部门普法主体意识不强及普法主体不明确。司法局承担普法责任已形成惯性思维，执法部门普法被认为是配合司法局完成普法任务，普法停留在编制实施方案及普法清单环节，实际普法活动不多；同时，执法仅限于执法检查、行政处罚及行政强制等少数行为，不具有这些执法权的部门不承担普法责任，且普法由执法机关内从事执法活动的机构承担责任。二是执法机关普法范围不明确。执法机关普法对象是全体公民还是行政相对人，除本机关执行法律外，是否还包括其他领域法律，这些都不明确。三是普法未融入执法程序，执法与普法“两张皮”。采用宣传栏、发放宣传单、悬挂条幅、开设讲座等方式普法，未与执法公开、行政程序听证、听取陈述及申辩等执法活动融合，重执法轻普法。四是监督考评机制不完善。将是否完善相关制度及编制普法清单作为考评重点，对普法效果缺乏科学评价机制；考评标准不客观，实际考评时“人情分”“印象分”比较普遍，导致普法工作积极性不足，普法实际效果大打折扣；缺乏对履职不利行为和个人的问责机制；法治事项在部分区县目标绩效考核分值中占仅0.5%，而普法分值仅占目标绩效考核的0.125%，目标考核对普法工作激励作用不大。
“谁执法谁普法”责任制实际运行效果仍有较大提升空间，在部分地区没有实际运行，既有制度设计不完善的原因，还有行政执法本身面临的种种困境。第一，行政执法本身面临责任不明确问题。我国单行法律一般将执法职责赋予县级以上行政主管部门，由此形成上下同责及机构同构网状行政体制。不同层级执法机关承担相同职责导致执法责任不明确，这是我国行政执法体制面临的主要问题。“谁执法谁普法”的前提是执法责任清楚，网状行政体制必然导致普法责任不明确。第二，不少地方推行管理、审批、执法职责分离改革，也给建立“谁执法谁普法”责任制带来困难。我国是单一制国家，但地方行政执法体制差异很大。在这种体制下，普法责任由主管部门、审批局还是综合行政执法局承担，就会存在争议。笔者认为，管理、审批、执法职责分离并交由不同机关承担后，将普法责任赋予其中任何机关都不尽合理。第三，普法与执法分离，普法未融入行政执法全环节。“谁执法谁普法”责任制将普法视为执法机关独立任务并建立责任制度，但并未认清普法是执法机关内涵职责，“执法中普法”理念未得到贯彻，因此采用“老三样”普法，应付式普法也就在所难免。第四，监督考核机制重视普法形式而不重视普法效果。将是否编制“谁执法谁普法”工作方案及普法责任清单，以及是否开展普法活动等作为考核重点，普法实际效果、普法对提升相对人法治素养及执法机关法治水平等并不是评估重点，导致普法在一定程度上流于形式，实际效果不佳。
完善行政“谁执法谁普法”责任制的思路
第一，落实普法责任，执法机关须厘清执法与普法的关系。明确执法机关普法责任是正确的，但如果将普法从执法活动中剥离甚至完全独立出来，则混淆了执法与普法的关系，对执法和普法均不利。普法的直接目的是提升行政相对人及执法人员法治素养，最终目的是实现行政目标，维护良好社会秩序。执法机关普法与实施审批、处罚、强制及执法检查一样，均是执法的内容，执法责任内涵普法责任。评估执法机关普法成效，除评估执法人员执法水平外，更须重视评估执法效果、相对人守法状况等，重点评估行政执法是否实现行政目标。只有将实现行政目标作为普法评估内容，执法机关才能认识到相对人知法、守法重要性，进而增强其普法自觉性和主动性。
第二，推进执法体制改革，为落实普法责任制奠定基础。综合行政执法改革意在解决多头执法、重复执法和执法扰民问题；行政审批局改革的目的是集中行政审批权，方便相对人获得行政许可。但在各项改革深入和实施的过程中也产生了一些新问题：在行政职责纵向、横向划分的网状体制基础上，增加行政职责流程划分，将一个领域管理、审批、处罚、检查等职责交由不同部门行使，导致行政职责划分更加复杂、混乱。对此，应重视纵向执法职责配置，将执法职责原则上下移至区县一级，在区县推行大部门制，解决现行执法体制面临的问题。开展行政审批局、综合行政审批局改革的地区，应明确主管、审批及执法三部门之间的关系，主管部门仍然承担实现行政目标的责任，审批机关、执法机关应帮助主管部门实现管理目标，行政审批局、综合行政执法局对主管部门负责，受主管部门监督。因此，普法责任由主管部门承担，再由主管部门督促审批局、综合执法局在执法中履行普法职能。
第三，树立“严格执法是最好的普法”理念，将严格公正执法作为落实普法责任的内容。目前，落实执法机关普法责任制须解决严格执法问题，培育人民群众法治信仰，激发学法积极性。实现严格执法，行政“谁执法谁普法”普法重点对象是行政执法人员，而非行政相对人。除严格执法外，相对人法治信仰培养还取决于执法严厉程度。我国长期提倡违法必究，但关于相对人可能承担的违法成本的普法力度较小，执法威慑力不足。提升普法效果，必须重视和提升执法威慑力，增大违法成本，培育相对人法治信仰。随机行政执法是我国“放管服”改革的内容之一，实行随机抽查意味着多数违法者不会被发现、被制裁，基于执法威慑力考虑，须重视抽查比率、制裁力度等的适度，以保证执法威慑力。
第四，普法是行政执法内涵的责任，应贯穿、融入行政执法全过程。执法机关除公开本机关执行的法律、法规、规章及其他规范性文件外，对重点执法事项还应公开行政许可条件、行政违法行为认定要件与处罚种类、幅度等法律要件事项，重视执法程序公开、相对人参与执法活动及执法决定公开。这些行为都能起到普法效果，使相对人及社会公众通过参与行政程序或者分享典型案例学习法律知识，培养法治理念。与人民法院判决说明理由相比较，实践中行政决定说理相对不足，大量行政决定未说明采信证据、认定案件事实及适用法律的理由。对此，将普法融入执法全过程，重视行政决定说明理由。
第五，将执法机关普法对象与内容限定在有限范围。执法机关普法对象、内容，是普法实践中争议较大的问题，如市场监督机关是否承担普及我国《宪法》知识的责任、公安机关是否承担普及我国《民法典》的责任等，都存在争议。理想主义者认为，执法机关对所有法律及全体公民都承担普法责任，但其面临的问题是：普法责任难以落实，普法目标不切实际。对此，应以执法机关职责分工确定其普法内容，同时普法对象原则上应为行政相对人，而非全体国民。
（作者为四川大学法学院宪法与行政法教研室主任、教授，四川大学政府法治研究中心执行主任）
【参考文献】
①朱莹：《推行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的实践与思考——以江苏省泰州市为例》，《中国司法》，2020年第1期。
责编/韩拓 美编/杨玲玲
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