【摘要】城乡基层治理作为国家治理的基础，是一项系统性和整体性的工程，涉及顶层设计、政策执行、社会动员、总结反思等多个环节。而当前，个别基层党员干部一味注重结果的工作导向，给基层管理和服务造成压力，导致弄虚作假、政策目标执行偏差等问题。究其根源，官僚主义、形式主义、不合理考评机制等因素的存在，助长了一些基层干部不唯实的工作作风。推动基层治理现代化转型，需要基层党员干部树立“唯真”和“唯实”的观念作风，以实为要。
【关键词】基层治理 唯结果倾向 治理现代化 【中图分类号】D267 【文献标识码】A
在当前的基层治理实践中，有个别领导干部存在初心淡漠、弄虚作假等问题，且表现出一味注重结果的倾向。这不仅给基层党建和行政工作带来压力，而且造成了消极怠工、虚假台账等问题的出现。由此可见，基层过度注重结果的工作作风亟待改善。对于这样的现象，我们要深入挖掘其根源，找到有效的破解之道，从而培养和选拔出党和人民需要的好干部，在其带领下加快推进基层治理的现代化转型。
个别基层党员干部一味注重结果的工作导向，给基层管理和服务造成压力
与结果导向的治理思路有所不同，一些党员干部唯结果的工作作风往往具有强烈的功利性。换言之，结果导向看重的是领导者能否承担起对组织负有贡献的责任，是否能够实质地影响组织的领导能力以及达成的成果，但是一味注重结果的工作导向，却将结果当作唯一的评判标准，甚至为达成一定的目标不惜采取错误的方式方法。在当前的基层治理实践中，个别地区对基层领导干部的考核仍存在唯结果的倾向，即只重视基层行政目标的完成结果，忽视基层为之努力的过程，并且给基层管理和服务造成巨大压力。于是，为应对上级考核，一些基层行政工作弄虚作假、政策目标执行偏差，导致社会矛盾冲突难以得到有效解决，这也是这一不良倾向之下行事风格的主要表现。
个别基层地区行政工作弄虚作假。在实际工作中，由于一些基层干部迫于上级考核、自身晋升等压力，只得完成上级领导干部制定的责任目标。曾有报道指出，中部某区县政府对于所辖乡镇的交通事故死亡率进行了规定，如若超过3人死亡，则将乡镇一把手进行免职。于是，有的乡镇干部在接受采访时反映，为达成这种不切实际的任务，他们不得以将遇难者送入医院进行二次“抢救”，以获取更多时间来应付上级考核。尽管这样的案例看似荒诞，但并非个案。这也反映出基层工作重外在形式、轻实质效果的现象。
个别基层政策目标执行偏差。政策执行力是多种力量集合形成的“力场”，反映了公共治理的能力和水平，以及坚持创新发展的理念视角。在基层治理进程中，对于上级政策命令的执行应当结合现实情境及时精准调整，而不是墨守成规、唯结果而论。但在实际工作中，有的基层干部为了完成绩效目标，甚至是宁愿“乱办”“错办”，也要将上级制定的不合时宜的政策执行下去。实际上，这也是基层唯结果倾向的外在表现，即在政策目标执行中因与基层实际“脱钩”而出现严重的人为偏差，不仅无助于基层工作的稳步推进，而且产生适得其反的治理效果。
一些地方的基层社会矛盾得不到有效解决。“基础不牢，地动山摇。”基层社会的稳定直接关系到党和国家的政权建设以及社会的和谐有序发展。因此，充分调动基层政府、社区、企业、社会组织和群众等治理主体参与治理实践，积极化解基层干群矛盾，对于维护基层社会稳定意义重大。然而，个别地区的领导干部“拍脑袋”决定基层发展方向，使得基层工作人员不得不将上级任务置于首位以满足考核要求。这种现象的后果是基层群众合理和合法的权益及利益诉求被严重忽视，多元主体的关系协调和协商共治成为空谈，导致了基层干群矛盾，使得基层社会的和谐稳定受到影响。
官僚主义、形式主义、不合理考评机制等因素的存在，助长了一些基层干部不唯实的工作作风
官僚主义思想的长期存在。一直以来，官僚主义现象都是我们党和国家政治生活中存在的一个显著问题，主要表现在脱离实际、脱离群众、消极应对、推诿扯皮、迷恋特权等方面。事实上，这也是基层治理过程中出现过于注重结果倾向的最主要原因。在官僚主义思想的影响下，一些地区和基层的领导干部将工作重点转向如何创造显著的政绩，造成了只唯上、不唯实的后果。而在这种不恰当的政绩观影响下，只重“结果”的现象便成为一种基层治理常态。
形式主义作风的长期渗透。从理论层面来看，形式主义作风与官僚主义思想相伴而生，且因为前者只关注上级印象如何，不在乎群众满意与否，所以加剧了后者的活跃程度。同样，就基层治理实践而言，以政府为主导的基层管理和服务模式，不仅造成了基层领导干部大包大揽的领导风格，而且使其严重忽视了社会组织和群众主体的主动性与能动性。比如，有的领导干部将村居民自治当作一项行政内容，甚至为了完成上级相应的政策要求和考核内容，一味追求建立“台账”，以证明工作的成效，却忽略了基层社会群众合法和合理的利益诉求，反而诱发了基层干群矛盾和冲突，影响到基层社会的和谐稳定。
考核测评机制的不合理、不科学。当前，我国科层体系下的考核和测评仍采取自上而下的方式进行。由此，上级政府和职能部门直接掌握着基层治理所需的政策、资金等资源，且直接决定着基层领导干部的职业发展和晋升情况。在这种考评机制中，有的官员对于绩效评估结果利用的简单化和功利性，将目标达成的结果作为唯一的评判标准，迫使有的基层领导干部对上级惟命是从，并为了争夺建设资源、实现职业发展，而产生主观上的唯结果和政绩论、客观上的弄虚作假等问题。也就是说，一些基层干部之所以如此注重结果，与不科学和不合理的考评机制密切相关，它使得基层治理和村居民自治流于形式。
树立“唯真”和“唯实”的观念作风，推动基层治理现代化转型
城乡基层治理作为国家治理的基础，是一项系统性和整体性的工程，涉及顶层设计、政策执行、社会动员、总结反思等多个环节。但是，有的地区和基层的领导干部却过于强调结果与政绩，刻意忽视治理情境和过程，即他们认为无论在何种治理情境下，最终决定一个行动，或一项规则，或其他任何事物道德价值的唯一因素是其结果。事实上，唯结果论的领导和行事风格并不可取，是一种官僚主义和形式主义思想与作风的外在表现，亟待加以克服，以真正实现基层治理的现代化转型。
树立“唯真”和“唯实”的观念作风。为了把干部从一些无谓的事务中解脱出来，一方面要树立起“唯真”的治理理念，从意识形态领域方面重视起党风党纪建设，始终坚持“以人民为中心”和群众路线，且在加强党的领导基础上，充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，破除官僚主义和形式主义倾向。另一方面要转变工作作风，既要重视基层工作的实际效果，也要考虑目标制定和政策执行的过程是否合理合法合规，努力克服弄虚作假、投机取巧、好大喜功等投机心理，并结合当地实际和群众需要，制定出更为科学、合理的政策措施，真正做到不唯上、只唯实。
主动赋权基层和增能群众。习近平总书记提出：“要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。”这就要求在基层治理过程中还要最大限度地发挥基层群众的能动性，而不是仅仅“大干快上”，唯经济和政绩论。为此，一方面要做好“赋权”工作，特别是在日渐复杂多变的治理情境中，地方领导干部要理解基层工作的复杂性，真正“赋权”基层且给予其更多的治理权限，主动听取基层的声音，提供有效的政策和资金支持。另一方面要加强对群众的“增能”，地方和基层党委、政府应认真履行主体责任，可以继续通过项目制、政府购买服务等形式培育和孵化社会力量，积极团结和带领广大人民群众不懈奋斗，提高村居民自治的意愿和能力。
加强地方和基层的领导力建设。习近平总书记多次强调：“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至就有什么样的党风。”这意味着基层领导干部队伍的领导特质、思维方式和实践经验对于治理现代化转型具有重要价值。因此，克服唯结果倾向，一方面需要从基层领导干部队伍建设着手，加强其领导力建设，不断加强对基层领导干部的思想教育和专业培训，使其逐渐形成创新思维意识，切实提高创新能力，以便他们能够在组织开展日常工作的同时，有能力应对和处置各类突发事件，有效化解基层社会矛盾和冲突事件。另一方面要提升地方和基层党政干部的创造力、凝聚力和战斗力，发挥地方领导干部在总揽全局、设定发展愿景、确定组织方向和制定政策措施上的重要作用，同时减少他们对基层政策执行和贯彻落实方面的直接干预，以此倒逼他们打破唯结果的错误思想，以进一步提高基层工作效率和治理效能。
完善考评晋升机制和监督体系。扎实把全面深化改革推向深入，集中力量打攻坚战，激发制度活力，激活基层经验，激励干部作为，需要破除唯结果和政绩论的绩效考评机制，进一步畅通基层工作人员的职业发展和晋升渠道，以调动和增强他们的工作积极性。鉴于此，一方面要建立完善的考评晋升机制，打破传统以经济为唯一评价标准的政绩考核方式，建立起包括品德素质、工作实绩等多维度在内的考评晋升制度，促使基层领导干部树立起正确的政绩观，获得更多的发展空间，从而实事求是抓工作、抓落实。另一方面要加强对地方和基层领导干部的监督，及时洞察潜在的官僚主义和形式主义思想作风，对选人用人、职业发展、职级晋升等过程进行全面审查与监督，发挥民主监督在从严治吏、从严治党的基础上，形成更加完善的领导干部管理和监督体系。
习近平总书记多次强调：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之举。”基层治理作为国家治理的基础，既包括顶层设计、政策执行、群众参与等多个要素，又面临复杂多变的治理情境，暴露出弄虚作假、执行偏差、矛盾冲突等诸多亟待解决的现实问题。长期以来，官僚主义和形式主义的思想作风、不合理的考评机制和监督体系等因素，都加剧了基层唯结果现象的发生。
当然，将治理结果和实绩作为基层工作的一项评判标准，具有公平公正性和一定的正向激励作用，也可以较为有效地避免投机取巧现象的产生。但是，一些地方唯结果、政绩论的倾向却忽视了基层治理的客观现实和复杂程度，反而不利于基层工作的开展。由此，需要从意识形态、政策制定和治理实践等层面切入，在坚持党的领导基础上，不断提升地方和基层领导干部的创新意识，赋权基层和增能群众，以及完善相应的绩效考评机制和民主监督体系，从而进一步全面深化改革，主动破解基层治理过程中的不良倾向及其造成的其他问题，以确保党和国家的长治久安、经济社会的安定有序、人民群众的安居乐业，并最终实现治理现代化的发展目标。
（作者为清华大学公共管理学院教授、博导；清华大学公共管理学院博士后王泽对本文亦有贡献）
【参考文献】
①江文：《领导威信》，北京：中国出版集团研究出版社，2017年。
②[以色列]艾雅尔·扎米尔、巴拉克·梅迪纳著，徐大丰译：《法律、经济学与伦理》，上海：复旦大学出版社，2014年。
责编/张忠华 美编/杨玲玲
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