摘 要:在构建新发展格局的过程中，基层治理创新具有三重逻辑，即放权逻辑、控权逻辑和赋权逻辑。基层治理创新要在党的领导下放权赋能，立足于权限下放、权力共享和权责对等，助力构建新发展格局；控权逻辑意味着强化对基层治理公权力运行的制约和监督，扩大公民参与，在基层治理中实现民主控权，防范化解各种风险挑战；赋权逻辑则主要体现在政治赋权、社区赋权和技术赋权这三个方面，通过推动基层治理创新，更好地服务于构建新发展格局。
关键词:新发展格局 国家治理 基层治理 放权 控权 赋权
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
党的十九届五中全会提出，“发展是解决我国一切问题的基础和关键”。因此，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全两件大事，要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。构建新发展格局是一场事关全局的系统性深层次变革，是立足当前、着眼长远的前瞻性战略谋划，必须整体性推进，才能更好地发挥中央、地方和各方面的积极性，实现国家治理效能的新提升。社会治理作为国家治理的一个重要方面，其基础和重心在基层。而基层治理创新的关键在于适应新发展格局的需要，在权限下放和重心下移的同时，加强政治引领和政治监督，强化对公权力运行的制约和监督，实现基层公权力运行的法治化、规范化、公开化，从而更好地服务于构建新发展格局。
基层治理创新助力构建新发展格局的放权逻辑
构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是党中央在新发展阶段面对复杂多变的外部环境作出的战略安排。这一战略规划的落实，必然需要进一步加强基层治理创新。基层治理创新要在党的领导下放权赋能，依托“放管服”改革激发市场活力，立足于权限下放、权力共享和权责对等，助力构建新发展格局。
基层治理创新要在党的领导下放权赋能，强基固本
基层治理创新是新时代中国政治生活中的最大政治议题之一，在新发展格局中发挥强基固本的作用。
首先，基层治理要在党的领导下实现创新能力的不断提升。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，也是全国人民的领导核心。党治国理政的一个重要方面就是推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，增强社会活力。
其次，基层治理事关社会和谐稳定与人民幸福安宁，事关党的执政基础和国家政权的巩固。习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。”向基层放权赋能的目标就是要实现既充满活力又和谐有序的良性发展格局，只有把党的领导落实到基层治理中，才能确保基层社会既充满活力又和谐有序。
第三，在党的领导下向基层放权是通过基层党组织建设，实现党的政治引领。换句话说，就是要在党的全面领导下不断加强基层党建，依靠党的政治动员，调动各方面的积极因素，构建自治、法治、德治“三治融合”的城乡基层治理体系，规范基层小微权力的运行过程，强化对公权力运行的制约和监督，从而不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局的能力和水平，为实现高质量发展提供根本保证。
基层治理创新依托“放管服”改革，激发市场活力
基层治理作为国家治理和地方治理的微观基础，其创新有赖于政府治理和社会调节、居民自治之间的良性互动，形成共建共治共享的社会治理格局。其中，政府通过“放管服”改革，激发市场活力，增强内生动力，释放内需潜力，从而提高治理能力，妥善应对复杂国际形势和新技术挑战，推动构建新发展格局，实现经济社会高质量发展，不断满足人民美好生活需要。
第一，“放管服”改革说到底就是转变政府职能，推进简政放权，完善市场机制，激发社会活力，强化社会治理。一方面，政府行政体系更加完善，政府作用得到更好发挥，成为具有更高行政效率和广泛公信力的有为政府；另一方面，社会治理特别是基层治理水平得到明显提高，社会主义民主法治更加健全，从而进一步彰显社会公平正义。
第二，“放管服”改革强调放管结合，从而为基层治理创新构建并完善政府负责体制。政府要全面正确履行职责，将该由政府管理的社会事务管好、管到位。加强市场监管、质量监管、安全监管，完善基本公共服务体系。运用法治方式和现代科技加强源头治理、动态管理和应急处置，推进社会治理精细化。[1] 在放管之间把握好精准到位的尺度，才能为基层治理创新释放更广阔的空间。
第三，“放管服”改革推动向基层放权是为了更好地提供公共服务。党的十九届五中全会指出，“坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，尽力而为、量力而行，健全基本公共服务体系”。在“放管服”改革过程中，不管是改善营商环境还是优化服务流程，不管是简政放权还是减税降费，都是围绕人民的美好生活而展开的，都是为了在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，让改革的成果更公平惠及全体人民。[2]在我国，所有改革的主要目标，无疑都是为了更好地满足人民对美好生活的向往。
基层治理创新立足于权限下放、权力共享和权责对等，助力构建新发展格局
构建新发展格局，破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍的关键在于坚持扩大内需这个战略基点，强化有利于提高资源配置效率、有利于调动全社会积极性的重大改革开放举措。因此，必须通过权限下放、权力共享和权责对等的体制机制建设，推动社会治理重心下移、资源下倾、力量下沉，实现基层治理创新，持续增强构建新发展格局的动力和活力。
首先，权限下放使基层治理创新成为构建新发展格局的战略支点和重要依托。党的工作最坚实的力量支撑在基层，政府服务行政和行政执法的落脚点也在基层。因此，必须把抓基层、打基础，实现基层治理创新作为全面建设社会主义现代化国家的长远之计和固本之策，着力通过基层治理创新助力构建新发展格局。新发展格局的战略支点是扩大内需，只有在扩大内需的基础上才能加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。充分利用中国之治的优势条件挖掘内需潜力，必须推动社会治理重心下移，权限下放，强化城乡基层治理和公共服务体系建设，减轻基层特别是村级组织负担，实现放权赋能。
其次，基层治理创新基于权力共享，在更好地服务群众的过程中助力构建新发展格局。基层治理涉及的点多、线长、面广、量大，与广大人民群众切身利益贴得最近。基层治理创新的关键是主动融入群众，更好地服务群众，让老百姓实实在在地感受到党和国家对民生福祉的关注，并致力于通过构建新发展格局增进民生福祉，将民生福祉提高到新水平，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，维护人民群众的根本利益，激发全体人民积极性、主动性、创造性。因此，必须推动社会治理重心下移、资源下倾、力量下沉，进而实现权力共享，加强基层社会治理体系建设，在党建引领、政府负责的同时，注重社会协同，完善共建共治共享的社会治理制度，助力构建新发展格局。
最后，基层治理创新坚持权责对等，在促进社会和谐的基础上助力构建新发展格局。社会和谐的基础和重要特征是民主法治和公平正义，不断提升人民群众的获得感、幸福感和安全感，全面推进基层社会治理创新。这是建设更高水平的平安中国的关键点和着力点，也是构建新发展格局的基石。因此，在协调推动社会治理重心下移、资源下倾、力量下沉以及权限下放和权力共享的过程中必须坚持权责对等的原则，加强基层社会治理体系建设，加快制定基层赋权清单和责任清单，着力构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层社会治理共同体。
基层治理创新助力构建新发展格局的控权逻辑
构建新发展格局，就是要贯彻新发展理念，充分发挥我国人口多、市场大的优势，通过发挥内需潜力、强化国内经济大循环，使国内国际双循环更好联通、相互促进，更好利用国际国内两个市场、两种资源，[3]实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。基层治理创新助力构建新发展格局的控权逻辑意味着，加强政治监督，强化对基层治理公权力运行的制约和监督，扩大公民参与，在基层治理中实现民主控权，实施依法治权，为新发展格局中的基层治理创新提供法治保障，防范化解各种风险挑战。
加强政治监督，强化对基层治理公权力运行的制约和监督
面对当前纷繁复杂的国内外形势，国家治理和社会治理最重要的任务是固本培元、练好内功、主动作为，构建新发展格局。国家治理效能的提升不仅意味着国家行政体系更加完善，政府作用得到更好发挥，成为具有更高行政效率和广泛公信力的有为政府，而且意味着社会治理特别是基层治理水平得到明显提高。在社会主义政治建设中，必须始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。从根本上说，党的领导就是要求在基层治理中加强政治监督，强化对公权力运行的制约和监督，促进基层治理中的权力运行更加规范，做到谨慎用权，为民行权，而不是像河南济源“掌掴书记”那样任性胡来、肆意妄为。权力制约和监督的目标是使权力回归服务本位，确保人民赋予的权力真正用来为人民谋幸福，从而更有利于助力构建新发展格局。
健全公民参与机制，在基层治理中实现民主控权
党的十九届四中全会提出，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，明确强调了社会治理中的公众参与。这也说明了基层治理离不开公众参与，而社会治理中的权力制约和监督在根本上要靠强化党的自我监督和群众监督。当代政府改革的核心问题之一就在于准确把握政府的社会角色及政府与公民关系。正如澳大利亚公共管理学者欧文·E.休斯（Owen E. Hughes）指出的，传统公共行政的那种僵死的、等级制的官僚制组织模式如今正转变为适应公共管理需要的弹性化的（flexible）、以市场为基础的（market-based）模式。这不仅仅是一种模式上的变革或管理风格的微小变化，而且是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的变革。[4]这种政府与公民关系方面所进行的变革就是指国家治理和社会治理特别是基层社会治理过程中更多的公众参与。在基层社会治理中，健全公众参与机制必须要建立在基层信息公开的基础之上，实现民主控权。同时，还要在大统战格局中充分发挥民主党派、群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。此外，还要更好地发挥社会主义协商民主的独特优势，在基层治理中加强民主协商，通过协商对话实现权力制约和监督。可以说，公众参与、民主控权是基层治理创新助力构建新发展格局的必由之路。
实施依法治权，为新发展格局中的基层治理创新提供法治保障
“小智治事，中智治人，大智立法。”权力法治化不仅意味着公权力配置的合法性，而且意味着行使公权力的过程自始至终都要合法。在现代政治生活中，法治是公权力规范运行的基本保障。为保证公权力始终在法治轨道上运行，不仅需要以实体法规范公权力配置中的权责关系，还需要以程序法约束公权力运行过程。城乡基层治理离不开党组织领导的自治、法治、德治相结合的“三治融合”，在基层治理中做好群众工作，要善于运用法治思维和法治方式，这本身就是权力法治化的内在要求和具体体现。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”。对基层社会治理来说，只有实施依法治权，实现权力运行的法治化、规范化、程序化，显著提升政府公信力，才能让群众相信法治的力量，引导群众依靠法律并且通过合法的形式表达各方面的利益诉求，才能在法治建设的基础上不断提高基层治理创新水平进而提升化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，助力构建新发展格局。
基层治理创新助力构建新发展格局的赋权逻辑
在数字化时代，基层治理创新助力构建新发展格局的赋权逻辑主要体现在三个方面：依托政治赋权推动基层治理创新更好地服务于构建新发展格局，基于社区赋权促进基层治理创新服务于构建新发展格局，围绕技术赋权推动基层治理创新更好地服务于构建新发展格局。
依托政治赋权推动基层治理创新更好地服务于构建新发展格局
在基层治理中，政治赋权是在党的领导下通过政治引领促进政治自觉，坚定政治认同，扩大政治共识，从而保持政治社会的稳定运行和有序发展。政治赋权使得基层治理能够不断创新，畅通和规范多元主体参与社会治理的途径，围绕政治责任强化政治担当，聚焦教育、医疗、养老等人民群众“急难愁盼”问题，守住政治社会的稳定、安全和廉洁，服务于构建新发展格局。
基于社区赋权促进基层治理创新服务于构建新发展格局
社区赋权是指政府在公共服务供给的相关决策中赋予本地社区以更大的知情权、参与权、表达权和影响力，强调自治组织与社区部门在社会政策体系中的角色和作用，促进国家（政府）与社会之间的良性互动。大力推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，就是要基于社区赋权，将政府依法治理、社区居民有序自治和社会力量参与共治有机结合起来，进一步加强城乡社区治理和基本公共服务体系建设，切实为基层特别是村级组织减轻负担，不断强化基层社会治理队伍建设，完善网格化治理，实现精细化服务，多渠道增加城乡居民收入，把一个个民生难点变成民生亮点，从而有效服务于构建新发展格局。
围绕技术赋权推动基层治理创新更好服务于构建新发展格局
在互联网时代，伴随着人工智能（Artificial Intelligence, AI）、区块链（Blockchain）、云计算（Cloud Computing）、大数据（Big Data）等所谓“ABCD”数字技术的快速发展，公众知情权、参与权和话语权都有所扩大和提升，这种技术赋权也为基层治理创新提供了广阔的空间。党的十九届五中全会提出：“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。”基层治理创新要充分利用互联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术，深入推进智慧政府、智慧社区、智慧村镇、智慧交通、智慧医疗、智慧教育等新治理形态建设，为基层治理创新提供技术支撑，完善一体化在线政务服务平台建设，优化“一网通办”流程，让更多公共服务事项实现“全程网办”，实现基层社会治理数字化、信息化、智能化。在基层治理中探索应用“大数据+网格化+铁脚板”的创新做法，将其拓展到经济管理、社会治安、安全生产、环境治理、信访维稳等各领域，围绕技术赋权推动基层治理创新更好地服务于构建新发展格局。
结语
构建新发展格局是国家的长期战略，不是一时的权宜之计。在新发展阶段，构建新发展格局必然要求国家治理和社会治理特别是基层治理加大创新力度，通过放权、控权和赋权，将治理的重心、资源和力量都下沉到基层，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定落实在基层。在基层治理创新中激发市场活力，释放内需潜力，助力构建新发展格局。在党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系中，促进基层治理形成自治、法治、德治有机融合的治理体系，推动基层治理创新更好地服务于构建新发展格局。
【本文作者为南京师范大学地方政府治理创新研究中心主任、教授；本文系中央社会主义学院统一战线高端智库课题“新时代中国特色社会主义参政党建设研究”（课题编号：ZK20180222）与江苏省社科基金重点项目“中国特色社会主义新型政党制度运行机制完善和效能提升研究”（项目编号：20ZZA001）的阶段性成果】
注释
[1]陈一新：《加强和创新社会治理》，《人民日报》，2021年1月22日，第9版。
[2]李水金、欧阳蕾：《十八大以来我国“放管服”改革的动因、成效、困境及推进策略》，《天津行政学院学报》，2020年第2期，第11—21页。
[3]韩喜平：《加快构建新发展格局》，《红旗文稿》，2021年第1期，第26—29页。
[4]Hughes, Owen E., 2003, Public Management and Administration, 3rd Ed. New York: Palgrave Macmillan. p.1.
责编：臧雪文 / 司文君
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