摘 要:构建新发展格局，是维护我国经济安全的必然之举，也是新发展阶段提升经济发展水平的战略抉择。基层作为缓冲经济社会震荡，承载平安中国的社会基础，必须重视传统行政化治理模式衍生出的治理片面化、碎片化和内卷化现象，借助行政权力和资源向基层下沉的契机，充分运用创新思维，走行政培育社会之路，统筹好发展和安全两件大事。
关键词:基层治理 新发展阶段 新发展格局 发展和安全
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
2020年，面对史无前例的新冠肺炎疫情冲击，中国经济低开高走并一举摆脱疫情阴影，实现正增长。2021年是实施“十四五”规划的开局之年，中国这艘巨轮驶入新征程。新发展阶段和新发展格局对经济社会发展提出了新要求，创新发展仍然是当务之急和重中之重。“安全是发展的保障，发展是安全的目的。”发展和安全是一体两面，相互支撑，不可偏废，新发展阶段必须统筹好发展和安全两件大事。
基层社会是创新发展的活力源泉，也是缓冲经济社会震荡、承载平安中国的社会基础。在新发展格局中，基层治理需要承担多重功能，包括激发活力、缓冲震荡和化解风险等。要将这些性质不同，甚至可能相互冲突的治理追求有机和内在地整合在一起，基层社会需要具备更强的自衡能力、整合能力和修复能力，以及弹性与韧性更高、更具多元功能的基层治理体系。简言之，基层社会要统筹发展和安全，需要建立“整体-适应型”的基层治理模式。
传统行政化治理模式带来的基层治理问题
近年来我国对基层治理日趋重视。“重心下移”的治理变革，如体制机制创新、治理资源注入、治理技术革新、软硬件设施改善等，使基层治理能力和治理格局发生了很大变化。但与此同时，行政权力和资源的外部介入形成的行政化治理模式也暴露出一些弊端，对基层社会的整体性和适应性治理能力构成了一系列挑战，削弱了基层社会统筹协调发展和安全的能力。
第一，基层治理的片面化。近年来的基层治理创新，主要依靠行政权力和资源的下沉为基层行政主体赋能，提升基层治理主体发现问题和解决问题的能力。这些创新基本上采取的是外部介入的行政化治理路径，在基层问题诊断、议题形成、治理设计、治理机制等方面都带有明显的行政化特色，也产生了相应的问题。
首先，行政化治理偏好采用问题导向和就事论事的策略，集中力量解决社区“老大难”和群众的急难愁盼问题。而实际上，社区每个久拖未决的难题，其背后都是基层治理的痼疾和痛点，如果不能从源头上根除积弊的病根，势必“按下葫芦起了瓢”，陷入问题的汪洋大海。
其次，行政化治理多为结果导向，一般在资源和时间上存在明确的约束条件，因此倾向于用最少的资源，在最短的时间内，取得最大的绩效。在长期效应和短期效果之间，治理主体时常会自觉不自觉地选择后者。而短期化治理在解决难题的同时，又会产生潜在的风险。
最后，行政化治理容易滑向表面化。受制于自上而下的行政影响力，基层治理主体的 “内部人”特征越来越弱，无法从内部理解基层社会的理路和规律，了解治理问题的多面化和复杂性。以指标考核为例，指标考核是常用的外部介入式的治理手法，考虑到指标考核的难度和基层事务的复杂程度，考核者经常采取关键性指标（KPI）的简约办法。而任何一种考核都有走向误区的可能性，指标化的考核也在某种程度上迫使基层治理偏离传统行之有效的治理手法和治理智慧，反而采取费时费力的行政治理办法。在治理实践中，考核的“指挥棒”对基层治理的正面激励和负面伤害时常相伴而行。尤其是片面化的基层治理手法，在注入资源和解决问题的同时，也在改变基层社会的运作机理，削弱基层孕育社会活力的动力和能力，降低基层化解风险的韧性水平。
第二，基层治理的碎片化。基层本应该是一个浑然一体的整体，而行政化治理强调应用边界清晰、容易操控和考核的项目式治理体系。基层治理的项目制，对基层治理整体进行人为的机械切割，将其分化为项目治理中的局部、个体和片段，造成基层治理的碎片化。碎片化治理呈现出几个不同的维度。
首先是治理事务上的碎片化。行政化的治理路径，是在纷繁复杂的基层事务之中，梳理出关键议题，集中力量予以解决。而基层是一个具有复杂关联的社会存在，基层事务牵一发而动全身，经常是解决一个问题、扯出一串新问题。不同的基层问题间存在内在关联性，需要采取系统方式予以解决。而碎片化的治理手段时常选择紧迫、重大或具有典型性的问题入手，将其他问题悬置。这种议题碎片化的治理风格，尤其难以统筹发展和安全，甚至会顾此失彼，自相矛盾。
其次是治理流程上的片段化。行政化治理往往选取治理流程中的重点环节予以整治。但是，基层社会是有生命的共同体，基层治理的策略应当在基层社会的有机体和生命周期中去把握，否则，就容易导致治理行为在上下游之间出现冲突。
最后是治理策略上的碎片化。基层社会需要在不同的治理情境下，处理不同性质的治理事务。在统筹发展和安全上，治理策略的碎片化容易导致基层治理陷入“一管就死，一放就乱”的循环，出现治理风格的大幅度翻转和“翻烧饼”的治理反复现象。这些现象会削弱基层治理体系本身的治理能力，影响基层治理的合法性和民众认同程度，降低基层治理的整体效能。
第三，基层治理的内卷化。治理重心下沉的过程中，人财物都向基层倾斜，在很大程度上改变了基层治理资源短缺和能力不足的传统难题。在社会治理精细化浪潮的推动下，基层治理越来越关注那些可控可考的具体问题。于是，我们发现基层治理的问题规模越来越小，考核越来越指标化和精细化，但基层社会维护安定和滋养活力的战略性治理能力却没有根本性的改观，这就是所谓内卷化现象。基层治理的内卷化体现在不同方面。
首先，治理项目不断叠加。在治理创新和资源竞争的过程中，会出现赢者多吃甚至通吃的马太效应，即多个项目的支持叠加在一项工作之上，而资源的一味增加并不能激励工作的创新性拓展。
其次，资源和工作的错配。真正需要资源投入的基层工作，经常具有界定难、见效慢、易反复的特点。而行政化治理常常避开这些真问题，“围攻”那些辨识度高和政绩效应明显的问题，造成资源堆积于表面，对深层次问题的解决和基层治理能力的提升往往益处不大。
最后，治理技术和指标的异化。采用数字化、智能化的治理技术，意在摆脱内卷化困境，实现基层治理效能的突破性增长。但在实践中，治理的技术化却无法避开行政治理的强烈影响。同时，随着基层治理指标的不断细化，与技术相关的治理指标成为“指挥棒”和“牛鼻子”，吸引了基层治理的主要精力，而对于技术治理指标之外的关键事项，基层治理主体的注意力反而在递减，导致基层治理的根本性和战略性能力不升反降。
构筑新型基层治理模式的必要性和合理性
如前所述，统筹发展和安全，要求基层治理迅速转型，逐步形成具备动员多种治理资源，应对复杂治理情境，完成多重治理目标的整体性、战略性治理能力。而当前向基层赋权赋能的下沉式创新，在实践中又衍生出治理片面化、碎片化和内卷化现象，将基层治理拉向相反方向，成为基层实现深度治理、整体治理和治理升级的“拦路虎”。如何准确深入地理解这个近乎悖论式的现象？首先，应当回到一个本源性的问题，即基层治理的动员资源，应对复杂治理情境和完成多重治理目标的整体性、战略性治理能力从何而来？基层是社会治理的关键环节，基层治理应当具备社会治理的属性。社会具有独特的自我平衡、自我整合、自我修复的功能。同时，社会也有一只“看不见的手”，推动信息沟通、资源汇集和协同合作等行为的完成。因此，要实现发展和安全在基层社会的有机统一和相互支撑，就应当保护和挖掘基层治理的社会特性和独有功能。
当前，向基层赋权赋能的治理创新至为重要，但采取何种路径完成这一目标，在统筹发展和安全的基层治理新格局中显得尤为关键。一般来说，完善基层治理有两条路径：一是采取行政替代社会的模式。前文列举分析了我国基层治理的片面化、碎片化和内卷化问题，均是行政力量介入基层社会所产生的现象，这也说明行政替代社会的创新模式存在很大的局限性。如果说，这一做法过去尚可以勉强应对局面，但在统筹发展和安全的要求下，这种模式基本上难以为继。二是培育和修复基层治理的社会性。通过发挥基层治理中独特的社会性功能，充分运用基层社会自我平衡、自我整合和自我修复的独特功能，使基层治理重新回归社会本原，获得统筹安全和发展的战略性能力。实现这一目标，要求行政力量不是改造和替代基层的社会性，而是培育和弘扬基层的社会属性。也就是说，不是采取行政替代社会的路径，而是走行政培育社会之路，这在基层治理创新的理论和实践上具有双重合理性。
培育和修复基层治理社会性的工作路径
行政培育社会之路，并不意味着全盘否定当前的基层治理创新。相反，是要继续坚持和强调基层治理创新的基本理念，也就是要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。问题的关键在于，如何运用创新思维，将这一理念落实到具体的创新项目之中，并避免在具体落实中忽视、曲解和误解这一理念。具体而言，其工作路径体现在以下三个方面：
党建引领：整体型基层治理的领导基础。基层党建的最大优势，就在于中国共产党既在社会之上，又在社会之中。党组织区别于行政机构的组织特性和工作风格，可以发挥党建引领基层治理创新的关键性比较优势。党组织在基层社会可运用其合法性和组织性等维度的政治优势，培育和挖掘基层治理的自我整合和沟通协同的社会性功能，提升基层治理的整合水平。以基层党组织为引领的整体型治理格局，可以避免治理碎片化带来的负面问题，提高基层应对冲突目标和复杂问题的整体性治理能力。
平台治理：协同型基层治理的组织基础。目前出现的多种平台治理创新，在基层治理中发挥了重要作用。当前应当注意避免治理平台的行政化和过度机构化。如果平台蜕变成为一种新的组织机构，将失去平台治理的独特功效。平台治理的魅力在于充分运用社会的沟通性和协作性，将平台建设成为协商议事、汇聚资源和协同行动的基础。也就是说，应当发挥平台治理的社会协作性，在平台之上修复和培育基层社会汇集资源和沟通协同的传统能力。
数字赋能：基层韧性治理的技术基础。韧性治理是实现发展和安全有机统一的重要路径。当前数字化技术通过赋能创新，为基层治理的韧性转型提供了技术基础。数字赋能的发展目标，不是改善上级行政机构的决策环境，也不应该成为行政干预基层的直通车，而是应当通过充分挖掘数字技术内在的特征和优势，运用数字手段，在基层治理体系中更好培育和发掘社会性特征。数字赋能成功与否的关键，在于能否运用新科技手段，使基层社会被遮蔽的韧性能力得到彰显和强化。
【本文作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授】
责编：罗 婷 / 臧雪文
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