摘 要:近年来，深圳市通过“村民股东确权”，提高居民股民收入水平，扎实推进共同富裕；通过推进社区党建与社区治理融合发展、完善城市综合治理体系，推动基层社会治理创新发展，走出了一条共建共享共赢的基层治理路径。新发展格局下，深圳将始终紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，坚持民生民治的理念，以制度创新助力基层社会治理现代化。
关键词:股份合作公司 社区治理 农民市民化 改善民生
【中图分类号】D927 【文献标识码】A
深圳是改革开放的“排头兵”，建设中国特色社会主义先行示范区。面对新阶段新要求新任务，其在推动高质量发展上闯出新路子，率先探索构建新发展格局，并在增进民生福祉、提高基层治理水平等方面形成“可复制、可推广”的经验。
2020年8月26日，是中国首批经济特区40岁的“生日”。40多年前深圳市还是宝安县，那时一个农民一年只能挣270元，如今全体居民进社区，2020年深圳地区生产总值27670.24亿元——按照1350万左右的常住人口计算，2020深圳市的人均GDP突破3万美元，接近发达国家平均水平。深圳用高速度和高质量的发展，向世界证明了经济特区的强劲动力。其中，“村民股东确权”和“社区居民自治”的发展理念和治理举措对深圳居民收入稳步增加、经济发展活力迅速激发等起到巨大作用，具有先行示范的重要意义。
法治保障村民股东确权，破解“农转居”生计难题
1994年，深圳市出台了《深圳经济特区股份合作公司条例》（以下简称《条例》），确立股份合作公司的法律地位，促进特区集体所有制经济的发展；同时，支持农民渔民就地经营和逐步转型，走出了从村民合作股、集体股、募集股到现代公司法人治理的路径（图1），为全国各地城镇化的高质量发展提供了样本。
该《条例》适用于由社区集体经济组织改组设立的股份合作公司，社区集体经济组织指行政村或者村民小组（自然村，下同）。该公司以村民小组村民为股东，以折股和募集结合的方式设立，其募股对象仅限于本村村民和公司员工。新股与已有募集股累计不得超过公司股份总额的百分之三十，可以转让、抵押。董事会是公司的经营决策和业务执行机构，对股东代表大会负责。公司的税后利润按下列顺序进行分配：弥补亏损，提取公积金，支付募集股、集体股、合作股股利。总之，就是通过将村集体经济转化为股份合作公司的方式鼓励村民就地经营。以福田区为例，先后取消了15个村的行政建制，将原村属集体经济改造为上步、皇岗等15家股份合作公司，原村民成了公司的股东，原村委的主要社会职能由新设置的居委会承担。经营方式由以坐收地租厂租的单一经营模式为主转向以第三产业为主的多元经营模式，从房地产开发到物业管理，并涉足工业、商贸、金融、旅游、运输、医护养老等行业。2019年，福田区的GDP为4546.5亿元，同比增长7.2%，在深圳各区中位居前列。
随着经济社会的高速发展，为了更好适应社会主义市场经济的需要和股份合作公司的发展需求，深圳市对《条例》进行了三次修订，关键词如下：1997年9月4日第一次修订，为规范“集体股”增加了集体资产管理委员会和折股比例的政府核准环节，区政府设立了集体经济发展服务署。2010年12月24日第二次修订，为规范“合作股”“募集股”，规范了股权证制度、股东名册和股东大会的责权，以及债权人文件保管、继承转让、发生利益冲突的法律责任，进一步完善了公司破产清算规定。2019年8月29日第三次修订，以促进股份合作公司向股份公司转型，加强现代法人治理，保护股东、债权人和社会公众权益。据统计，从1992年成立第一家社区股份合作公司至2018年底，深圳市的社区股份合作公司已达1043家，账面原始资产达1773亿元，股民超过30万人。但是，个别社区股份合作公司仍存在集体股虚置既无表决权也不分红，合作股固化影响公司运转，募集股未发挥立法预期的引进人才作用，公司党建相对薄弱，内部监督和激励机制不足等问题。
2019年9月4日发布的新版《条例》将适用范围扩大到深圳全市。主要措施如下：一是规范了市人民政府股份合作公司监督管理部门的职责，公司领导班子成员人选确定须经社区党委研究同意，公司土地使用权转让、合作开发和其他大额资产转让、抵押、质押等重大事项提交股东大会决策前应当经社区党委研究审议；情况特别复杂的由社区党委研究提出意见后提交公司所在地的中国共产党街道工作委员会研究审议。二是完善公司法人治理结构、推进建立现代企业制度和公司经济转型升级，引进高水平创新团队、发展优质高端产业，推动产业转型升级，提升发展质量。三是采取募集新股、股权置换等股权改革方式引进战略投资者，投资设立、参股有限责任公司或者股份有限公司。以上措施进一步规范了社区集体经济组织改组为股份合作公司的工作和程序，完善了股份合作公司的运营和管理体系，为积极建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点奠定了坚实基础。
社区党建与社区治理深度融合，破解居民自治难题
深圳是全国第一个100%人口进社区的城市，类似上海市和新加坡，具有人口密集度高、非户籍人口占比高、人口流动性强的特点。同时，大量原村民股民拥有多处房产和物业管理公司，是社区治理的主体。在经济特区建设初期，村民股份合作公司承担着为村民股民提供福利和社区服务的责任，如开办幼儿托管教育、养老服务机构等，甚至包办村民股东及其家庭的社会保险缴费等。为减少企业负担、促进公司转型、实现村民市民化，以及鼓励他们参与社区治理，深圳市采取建设业主大会、加强物业管理、成立社区工作站、强化居委会建设和社区党建等举措（图2），具体包括以下方面：
一是依法规范业主、物业和社区公共利益的关系。1994年7月11日，深圳市人大颁布《深圳经济特区住宅区物业管理条例》，这是全国最早保护业主自治权，规范业主委员会和物业管理公司及其他有关管理部门的权利和义务的地方法规。2007年9月25日，市人大常务委员会通过《深圳经济特区物业管理条例》，进一步明确了物业管理实行业主自治、专业服务与政府监管相结合的原则，强调物业管理应当遵守法律、法规规定，不得损害公共利益和他人合法权益。2019年8月29日，市人大常务委员会通过新版《深圳经济特区物业管理条例》，规定市、区人民政府应当将物业管理纳入现代服务业发展规划和社区治理体系，推动物业管理规范化、市场化；业主大会、业主委员会、物业服务企业等在中国共产党社区委员会的领导下依法依规开展物业管理活动；支持社区居民委员会发挥对业主大会、业主委员会、物业服务企业的指导和监督作用。另外，该文件进一步明确了共有物业范围，包括物业管理区域内道路、绿地、建筑物的基础、屋顶等基本结构等；同时，规定共有物业的收益归全体业主所有，由业主或业主大会根据物业服务合同约定向物业公司支付物业服务费；业主大会成立后向住建部门备案，取得统一社会信用代码证书等。
二是社区工作站先行一步支持居委会工作。1998年11月30日，深圳市人民政府发布《关于进一步加强城市居委会建设的若干意见》。2002年1月29日，中共深圳市委、市人民政府印发《关于加强城市社区建设工作的意见》；2005年2月22日，中共深圳市委办公厅、市人民政府办公厅关于印发《深圳市社区建设工作试行办法》的通知。建立由街道党工委和社区党组织牵头，辖区各单位党组织参加的社区党建工作协调议事机构，整合辖区内社区建设资源，研究解决社区建设中的重要问题；组织和监督辖区社区居民委员会的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督；指导和组织辖区开展社区服务活动，设立社区工作站，承办政府职能部门在社区的工作，积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能，支持社会力量开展便民利民社区服务。
三是社区党建及其治理机制。2018年，中共深圳市委办公厅印发的《中国共产党深圳市社区委员会工作规则（试行）》指出，社区党委是街道党工委领导下的基层委员会。社区党委书记兼任社区工作站站长、党群服务中心主任，通过法定程序兼任居委会主任，可以依据有关规定兼任社区股份合作公司集体资产管理委员会主任（不兼任董事长、总经理）；社区党委、居委会班子成员交叉任职比例应当达到80％以上。同时，该文件规范了社区党委履行三个功能的操作规范和绩效考核指标。具体措施如下：一是用人“同意”的把关作用，促进社区合作制股份公司法人治理；二是重大集体财产处置事件的“审批”责任，确保社区合作制股份公司资产向现代企业安全转型；三是针对社区居民共同权益的“建议”权，在维护业主产权和居民话语权的基础上，在个体利益和集体利益出现纠纷时提出合理化建议，做好当事人沟通、教育和协调工作，构建社区党委和“两委”协商的决策机制，实现利益相关人的共赢；四是要求共产党员在社区建设中起到先进分子的作用，带头做个好居民，积极参与所居住社区的民主协商和社区自治，遵守社区公约，帮扶外来“陌生人”。今后，深圳市还将建立全市统一的社区自治专题数据库，定期发布社会通告和《实施效果评估报告》，并将其纳入年度工作目标考核。
另外，为全面落实《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》（以下简称《方案》）提出的综合改革试点要求，加速建设中国特色社会主义先行示范区，以及应对公共服务下沉出现的“上面千条线、社区一根针”现象，深圳市还将进一步规范政务委托、完善综合治理信息系统、实现社区服务平台化和大力培育社区治理的人力资源。
完善城市治理体系，提升综合治理能力，支持社区治理现代化
一要进一步规范政务委托社区办理的执行标准和公示程序。各级政府部门的政务委托要符合如下三个标准：一是必须面对面服务的；二是有15分钟距离规定的；三是非专业性的。针对专业性较强的工作，借鉴欧洲国家的经验，由街道办事处根据居民线上申请，实行社区轮点上班制，派专员到社区按照约定时间处理问题，如危房查处、金融诈骗等。由此推进社区工作以促进居民自治、改善社区环境和提高生活质量为重心。
二要继续发挥科技支撑作用，建设适应疫后“宅经济”和“网社会”新常态下的城市综合治理信息系统。借鉴上海市“社区云”的经验，针对居家隔离、居家办公和居家养老的需要，将管理寓于服务，统一规划和建设“市、区二级政府，市、区、街道三级管理”“市、区、街道、社区四级网络一体化”“一个窗口秒办服务”的城市综合治理体系和服务平台，支持社区治理能力建设。在全市构建统一的社区治理主题数据库，将市级部门部署在基层的若干个信息系统全部归并，在各区前期试行人工智能的经验基础上，打造市级标准，逐渐与其他社区治理平台实现数据共通，账号密码互认，推动数字治理、精准管理、精细服务；支持社区进一步强化社区疫情防控、社会风险排查、预警和应急系统。
三要实现公共服务和商业服务平台化。通过社区建设“立法”制定平台设立资源共享激励政策，鼓励各级党群服务中心、社区工作站进入平台，包容社会组织公益服务搭乘公共服务平台共享资源。整合公共服务和社会服务的线上平台，打造一个社区公共服务的公众号，提供一站式服务；还可以借鉴新加坡经验，整合线下服务平台，其中大社区服务平台应覆盖辖内各小区，一般不在居民小区单独设立平台。此外，今后要鼓励物业管理平台包容相关商业服务，实现资源共享、合理收费。为社区居民，特别是幼儿、老年人和病残人员通过公共平台和商业平台获取信息和服务提供便利。
四要大力培育社会治理的人力资源。目前，大部分社区服务人员流动性强、管理人才普遍短缺。《方案》指出，要“率先探索完善生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬”。社区是提供民生服务的一线，人力资源培养至关重要。需要将培养社区干部和工作人员纳入本市教育工程和本市人才培养计划；制定社区工作教育和培训大纲，在普通院校开设课程，培养社区专职工作方向的大专生和本科生。政府和事业单位等公共部门应当招聘占当年招聘总额一定比例的具有社区工作经历的人员；完善社区工作人员聘任合同制、考核奖励晋升制度，以及含社会保险的薪酬制度；持续加强社区工作专业队伍建设，提高社区管理和服务人员的稳定性。
【本文作者杨燕绥，清华大学深圳国际研究生院教授；王蒲生，清华大学人文社会科学重点研究基地主任、教授。本文系深圳市“提升基层治理体系和治理能力现代化水平研究（2020）”、深圳市人文社会科学重点研究基地“社区治理”项目阶段性成果】
责编：贺胜兰 / 罗 婷
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。