摘 要:随着国际格局的变化和国家长久可持续发展的战略需要，进一步完善国家科技创新体系已经成为当前迫在眉睫的重大关键问题。完善科技创新体系要从宏观、中观、微观三个层面共同努力。在宏观要加强国家导向性和统筹性，在中观要简政放权、减少不当的行政干预，在微观要以科学家为本、以科研工作者为主体，最终形成导向明确、战略统筹、管理科学、活力充沛的国家科技创新体系。
关键词: 国家创新体系 科技创新 科研管理
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
近年来，科技领域的各种“卡脖子”问题凸显，亟需构建独立自主有竞争力的国家科技创新体系，实现科技自立自强。然而，必须承认，我国的科技创新体系在取得了重大成绩的同时，依然存在着一些明显的问题，亟需体制机制的变革予以完善。
当前我国科技创新体系的一些不足
当前我国科技创新体系的不足主要体现在宏观、中观、微观三个层面，这些不足导致了科技创新体系不能形成充分合力、资源调度和运作不畅、科学家自主性不强等问题。
宏观层面导向性和统筹性不足
改革开放以来，我国科技创新体系的发展事实上是三种发展逻辑和路径的混合。第一种是延续改革开放前的国家导向，即以国家重大目标和任务为核心，由国有科研院所承担的科技发展逻辑；第二种是以国际化为导向，以高水平国际成果发表为评价标准的科技发展逻辑，这主要体现在大学的科研体系构建上；第三种是以市场化为导向，以进口替代研发为主要形态的科技发展体系，这主要体现在工业企业中的科研体系。
经过长期的发展，这三种体系各自取得了很大的成绩，然而其缺点也非常明显，即各自相互独立、互相协调不畅。伴随着国际化越来越深入和市场化的竞争，第一种以国家任务为导向的科研体系，从人才到机构，逐渐被第二种和第三种体系所冲击，形成了相对被削弱的形态。而第二种以论文发表为导向的体系，又无法充分对第三种企业产品研发体系形成足够的支撑，这又导致了第二种国际化发表体系独大而国家导向和产品导向的科研体系相对削弱的局面。
造成这种局面的原因有很多种，但其根本原因在于国家层面对科研体系的导向性和统筹性不足，无论是在科研方向引导、资源分配还是成果评价上，都削弱了科研体系对国家战略需求和产业发展的实际支撑。当然，以国际化发表为导向的科研体系并不是没有作用，其使得我国科技界充分吸取国际科学发展的前沿知识和技能，并培养了大量科研队伍和人才，为反哺国家和产业需求做好了人力物力智力上的充分准备。
中观层面不当行政干预过多
在中观层面，主要是我国科研体系的行政管理总体上呈现出条块分割、不当干预过多和约束过紧的特点。从科研管理的角度，国家建立了科技管理、教育管理、基金管理、财政管理等围绕科研活动的各种行政管理体系。然而，这些体系存在着目标交叉冲突、导向不清晰、评价考核机制过密过细，以过程管理而不是成果管理为主等问题，严重制约了一线科研人员主观能动性的发挥。
当前，各种管理部门建立了自身的评价导向。例如，科技管理部门侧重于重大成果导向，教育管理部门侧重于可见的成果评估（如项目、论文、专利等），基金管理部门侧重于分包项目和项目管理，财政管理部门侧重于经费管理。一个完整的科研活动，被行政划分割裂成了破碎的活动组合。在这种行政干预下，一线的科研人员，大量的时间精力被用于“竞争项目—发论文—贴发票报销—结题报告”这样实质上与科研无关的琐碎循环中。结果是，管理部门投入了大量的经费和管理资源，科研工作者也投入了大量的时间，然而最后只是产出了相当多的论文和项目报告，购买了一堆实验设备，并非真正形成了可以应用在国家需求和产业发展中的实用性成果，成果转化率较低。
从管理的实际执行来看，各科研行政管理部门也多侧重于形式管理、过程管理而非结果管理。例如一个科研项目的立项，是以其具有多少前期成果为标准，然而一个创新性项目的前期成果显然是不会太多的，这就产生了重复立项和强者愈强的马太效应问题，形成了事实上的科研项目垄断。项目一旦立项，管理部门的主要任务就是考核经费的支出情况和形式上的科研进展，简单说就是要形式上合理地花钱。为了满足形式合理的要求，大量无关的设备被购置，科学家不得不参与无关的学术交流、国际会议等，既浪费时间又浪费公帑，真正用于科研工作者劳动的激励却卡得很死，动辄得咎。从项目评估的角度，一个科研项目只要交了论文和报告，经费花完，绝大部分可以结项，甚至造假结项的事情也频频出现。这些都实质上严重扭曲了科研活动的完整性和严肃性。
微观层面科研工作者的主体性被削弱
科研创新虽然受宏观制度的影响很大，但归根结底，还要靠科研工作者实实在在的长期工作来完成。因此，衡量科研体系最终的效果，不仅要看投入了多少经费，完成了多少项目，还要看整个科研体系真正用在科研上的实质时间有多少。
从科研工作者的角度来看，任何一个人的时间和精力都是有限的，特别是在科研工作中一段时间内能够最有效工作的时间非常有限。例如，有研究显示，一天内一个科学家最高效的工作时间不过数个小时。而这数个小时可能出现在一天中的任何时间。在这短短数个小时中，如果一旦被申请项目、开会、报销、汇报等打断，是很难在其它时间弥补回来的。据统计，当前科研工作者用在非科研任务的工作时间多达总工作时间的三分之一甚至一半，而这一问题竟然长期得不到改变[1]。这种对科学家脑力精力的极大浪费和不尊重，是无论用多少经费投入和项目立项以及管理制度改革都无法弥补的。
严重干扰科学家的有效工作时间只是一方面。除此之外，一个科学家为了立项要不停地去拉关系，为了结项要不停地去科研管理部门填表格，为了花掉经费要自学财务知识。钱怎么花，科研工作者不能自主支配，“该花的钱不能花，不该花的反而要花”，“项目研究得怎么样尚在其次，钱要花好才是学问”，这些都在微观层面严重干扰了科研工作者的主体性。
完善国家科技创新体系的基本逻辑和思路
结合实践问题，完善国家科技创新体系要从宏观、中观和微观三个层面入手，重点是宏观和微观，也就是强化以国家战略和实业需求为导向，以保障科学家自主高效工作为根本。
进一步分析，可以得出，一个国家创新体系可以用一个公式来描述，即：国家创新体系能力=国家导向x资源投入x管理科学性x有效工作时间。
长期以来，我国的科技创新体系通过不断增加经费和扩大高素质科研人员队伍（包括引进人才和自我培养），解决了资源投入的问题。例如2019年起，我国科研经费投入已经达到两万亿元，位居世界第二，科研总人数也已经超过美国，位居世界第一。然而，资源投入并不能直接转化为有价值的科研成果。国家导向的不足和管理科学性的缺乏，既导致了资源的大量重复无效浪费，又抑制了科学家的有效工作时间，最终限制了资源投入的产出效率，导致了各种研究四面开花却不结果的现象。
本质上，一项科研成果的产出，实际上是由明确导向下持续有效的工作时间决定的。只要方向正确，资源配置到位，人员结构合理，组织结构科学，真正有效的研究时间累积到了足够数量（有效时间用人时或者人月来衡量[2]，有效时间并不等于坐在实验室的时间，是否有效只有科研工作者自己清楚），科研成果自然就会水到渠成。因此，完善我国科技创新体系，当前要从明确国家导向和实质性地增加科学家有效工作时间为核心着手点。
首先，在宏观层面，要着力做好三件事。一是将科研体系发展放在国家发展的最核心战略位置。二是进一步完善国家科研体系的统筹领导机制。三是构建以国家战略和产业需求为标准的实践科研导向。
其次，在中观层面，打通科研与教育、科研与产业、科研与基金、科研与企业的部门平台壁垒，构建科研大循环机制。在科研行政管理上，废除单纯破碎的以行政部门为主体的项目发包制度，以产业实践为导向，构建以企业为项目主体，实质性成果为评价机制的项目管理体系。
最后，在微观层面，优化一切对科学家高效科研行为造成妨碍的行政干预，包括繁琐的项目申报制度、项目检查评价机制以及长期被批评的行政经费管理制度，建立以首席科学家为主体，以最终成果为唯一评价标准的全权项目负责制。取消对科研工作的不正常干预，例如通过评比考核强迫或者变相强迫大学顶级科学家必须上讲台，参加各种学术交流活动，申请各种人才头衔、经费项目，应对各种学科评估等，还科学家以清净纯粹的科研环境。
完善国家创新体系的具体建议
结合以上的分析，进一步完善国家创新体系，可以从以下六个具体方面着手：
进一步强化国家科技创新统筹协调机制
为了解决当前科研创新管理九龙治水、多头不协调的问题，有必要在现有的国家科技统筹机制上，进一步强化完善国家层面的科技创新协调机制和加大统筹协调力度。其实质是将全国范围内所有的科研管理体系和科研资源统筹起来。重点打通科技与教育、科技与产业、科技与基金、科技与财政之间的壁垒，实现科研资源的整合。
构建以国家战略和产业发展为导向的科技创新发展方向
在顶层协调机制打通后，应进一步致力于形成以国家战略需要和产业发展需要为标准的科技创新发展导向。这一导向的核心是要改变以简单的项目申请和论文专利数量等简单量化指标为核心的评价体系，以实际解决国家和产业发展的重大科技问题、获得科学知识、掌握生产工艺、生产高质量产品为科技创新评价导向，并在这一宏观导向下，设计各种激励机制。在国家战略和产业发展的指引下，科学研究还应加强可持续性和长期性。对于需要长期研究才能突破的研究，应该建立长期的研究追踪和持续投入机制。
建立以企业和科研机构为承担主体的重大科研项目发包制
长期以来，我国的科研项目发包制是以科学家个体为对象的，也就是由科学家组成科研团队申请项目。然而，由于当前我国大学的科研团队主要形式是围绕硕博导师建立的学徒式小规模实验室，导师之间联系不多，因此很难对重大科研项目形成联合攻关，只能进行原理性探索，以发表论文为成果。
当今科技的发展，使得对一个问题的研究可能动辄就要数百上千人。因此，科学家个人小团队显然无法支撑重大科技项目的工程化和产业化。有必要改变以科学家个人为承担主体的重大项目发包制，建立以企业和大型科研院所机构为主体的项目承担机制。也就是说，某一重大课题不是给科学家个人的，而是给大型企业或者科研机构的，企业或者科研机构受包后，再通过市场机制来邀请科学家进入，担任首席科学家或者从事其他岗位的科研工作。最后，也由企业和科研机构向国家负责。当然，这并不是说所有项目都如此，对于规模较小的科学原理性问题，还应该沿用原先机制，以资助研究人员长期研究。
实施以成果为唯一验收标准的项目管理制
无论是重大项目还是一般性项目，都应尽快改变现有以过程监督和经费管理为主的复合管理评估机制，重点以成果为唯一验收标准。这就对项目立项管理提出了更高的要求，关键是如何科学衡量项目经费预算和预期成果。
预期成果的设计应根据项目的规模和目标来制定，以产业化应用为目标的预期成果必须要以投产见效为验收，而以原理性验证为目标的科研项目应该以实质性的知识发现为验收，而不仅以论文发表和专利申请为验收标准，更不应以项目报销、采购流程等作为验收依据。当然，权力和责任是对等的，一旦验收结果不合格，那就需要启动倒查追究机制。如果是违法违规原因导致的，要追究负责机构和项目科学家的法律责任。
建立首席科学家全权负责制
在科研项目的实施过程中，无论是以企业还是以科研院所科研人员为主体的科研项目，都应该建立项目首席科学家全权负责制，也就是说，在科研项目实施中，首席科学家对科研结果负责，同时对赋予其经费的单位和人员负责，既可以根据需要调整预算、发放激励、购买设备，也可以临时聘用人员，开展跨机构合作。完善这一制度，需要出台相应的法律法规，保障项目负责科学家的科研自主权和资源使用权。
清理影响科学家全心工作的不合理行政干预
各个部门的多头管理和各种纷繁的检查监督评估报销，是制约科学家全身心投入科研工作的顽疾。这其中既有不合理规定的约束，更有官僚主义、形式主义的影响。这些都不利于科学家全身心工作，最终损害的是国家根本性的创新能力。
各级科研管理领导干部都应该有一个基本认识：科学家每天的有效工作时间是整个科研体系最宝贵的资源和财富。实质性科技成果的突破，真正取决于多少有效工作时间被用在了科研上，而不是被用在了填表、申请课题、拉关系、跑部门、贴发票、开会、学科评估上。在当前国家科技发展和国际竞争的关键时期，各级教科研相关部门，都应该切实保护科学家的研究热情，避免对科学家有效工作时间的干扰和剥夺。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授】
注释
[1]张晔：《十年了，挤占科研时间的杂项还那么多》，《科技日报》，2017年3月8日。
[2][美]弗雷德里克·布鲁克斯著、汪颖译：《人月神话》，北京：清华大学出版社，2007年，第11—22页。
责编：周素丽 / 司文君
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