摘 要:政府机构改革是国家治理理念在党和政府实际工作中的反映，国家治理理念的更新会及时反映到政府机构改革的方向、目标和内容上。新中国成立以来的政府机构改革历程，可以大致分为全能型政府、管理服务型政府、现代型政府建设三个阶段，每一阶段政府机构改革的重点、目标、举措等都不尽相同。在这三个阶段中，我国的国家治理体系、政府治理架构呈现出了不同图景，治理能力也在学习和实践探索中不断提高。
关键词:政府机构改革 国家治理体系 治理能力
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
新中国成立以来，我国政府机构经历过大大小小十余次的改革，每次政府机构改革都是在不同经济社会背景下进行的，也指向一个新的改革目标。政府机构作为国家治理的重要主体，是国家治理体系的重要组成部分，对于国家治理目标的实现有非常重要的意义。从国家治理角度来看，国家治理理念是政府机构改革的指挥棒，国家治理理念的演进直接推动了政府机构改革工作。当然，政府机构改革工作本身也反映了我国国家治理体系在随着时代变化不断进行调整，对于国家治理能力和水平也产生了重要影响。以国家治理理念为重要衡量标准，可以将新中国成立以来政府机构改革的历史进程分为三个阶段。在这三个阶段中，我国国家治理体系呈现出了不同图景，治理能力也在探索中不断提高。
第一阶段：全能型政府与政府机构设置
新中国成立后到改革开放之前，可以划分为我国政府机构建设和改革的第一阶段。新中国成立初期，党和政府对于政府机构设置首先经历了短暂的探索时期。1949年，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，其中规定：政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会和下列各部、会、院、署、行，主持各该部门的国家行政事宜。1951年政务院提出了《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，这是新中国成立之后第一次政府机构改革，其改革的主要目标是集中权力。到1953年时，政务院下属工作部门增加到42个，1954年时政务院正式改称国务院。
1954年，中国人民共和国第一部宪法“五四宪法”正式颁布，以法律的形式确定了我国的国家机构。之后，用一年多的时间，中央和地方各级机关进行了一次较大规模的精简。在这次机构精简之后，国务院开始依法增设机构，到1956年，机构总数达81个，形成了新中国成立以来政府机构数量的第一次高峰。
1956年，中央提出了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》。这是我国第二次较大规模的政府机构改革，这次改革以中央权力下放地方为主要内容，通过国务院精简所属工作部门及其职能，以达到扩大地方自主权的目的。1959年，国务院工作部门又做了进一步调整和撤并，1959年年底国务院机构总数为60个，比1956年减少了21个。
1960—1965年，中央进行了第三次机构改革。这次机构改革主要是分别在中央和地方各级机关进行比较集中的干部精简运动。在这两次干部精简运动中，中央和地方各级机关共精简81万人，精简下来的干部充实到基层和生产第一线。同时，中央恢复被撤销机构，到1965年底，国务院机构数达到79个，是新中国成立之后的第二次高峰。
1970年，国务院的79个部门撤销合并为32个，达到了新中国成立以来中央政府机构数量的最低点。1975年，国务院工作部门恢复到52个。1976年之后，国务院沿用并发展了五十年代后期的机构设置，1981年国务院工作部门增加到了100个，达到了新中国成立以来的最高峰。
以国家治理理念为主要线索，以上各个时期的机构改革可以看作是我国政府机构改革的第一阶段。在这一阶段中，政府的角色可以大致概括为“全能型政府”，即政府职能伸展到了经济社会生活的各个方面。这一时期的政府机构改革和新中国所处的特殊历史阶段有关，也与国内政治环境的变化相关联。从国家治理体系来看，国务院工作部门数量的起落变化是这一时期政府机构改革的一个重要特点。在新中国成立初期的政府机构改革探索中，政府机构数量进行了多次精简，但精简后又出现了不断增多的情况。
总体而言，从新中国成立到20世纪70年代末期的三十年间，我国已经形成了相对稳定和完整的政府治理体系。这一时期的政府机构基本上完成了自己的使命，在新中国成立后的社会主义建设初期，对于社会秩序和经济生产的恢复，对于保障人民基本生活起到了重大作用，体现了我国治理能力和水平的不断提升。同时也必须看到，由于认识和实践的局限，严格实行计划经济的这一阶段的政府机构设置和职能定位也存在明显缺陷，尤其在改革开放后，随着党的工作重心的转移，原有的政府机构设置的局限日益暴露出来，迫切需要根据以经济建设为中心对政府机构进行全面改革。
第二阶段：管理型、服务型政府与政府机构改革
从1978年改革开放到2013年之前，我国政府机构先后经历了六次规模较大的改革。1982年进行的第四次政府机构改革，是这一阶段的第一次政府机构改革。这一阶段的政府机构改革不再像往常一样以精简政府机构数量和干部数量为目标，而是要逐步建立以适应社会主义市场经济体制为目标的政府机构，实现从计划经济、有计划的商品经济向社会主义市场经济体制的转变。因此，这一阶段的机构改革在具体内容上包括了废除领导干部终身制、精简各级领导班子、加快干部队伍年轻化建设步伐等。改革目标的根本性变化使政府机构改革有了完全不同的方式。
实践中我们越来越认识到，政府机构改革的关键在于转变政府职能，而不是对机构、人员进行简单的机械性缩减。在这一理念指导下，为了适应社会主义市场经济发展，我国在1988、1993、1998年分别进行了三次规模较大的机构改革。1988年进行的第五次机构改革，第一次明确提出了要转变政府职能，同时指出应当明确政府和企业的关系，减少政府对企业的干预，要对企业放权。1993年的第六次机构改革，提出在推进经济体制改革、建立社会主义市场经济的同时，要建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。1998年进行的第七次机构改革，在之前改革的基础上，提出要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；调整政府组织结构，实行精兵简政；明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；加强行政体系的法制建设。在这一阶段，政府机构改革的核心是不断适应社会主义市场经济发展的需求，通过简政放权的方式推动经济发展，塑造一个管理型政府。
2002年，党的十六大明确界定了政府的职能，包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。2003年是政府职能转变的关键之年，这一年进行了第八次政府机构改革，推动此次政府职能转变的一个重要催化剂是SARS事件，该事件明显暴露出了政府公共服务能力的不足。2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。2005年十届人大三次会议的政府工作报告中明确提出要“建设服务型政府”。2008年的第九次政府机构改革，提出要“围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制”，要对国务院组成部门按照职能进行合并。转变政府职能是这一时期政府机构改革的关键词。
这一阶段国家治理的理念和目标发生了重大转变，对政府的职能有了新的认识。政府要从主抓经济建设转到全面的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府机构角色要实现从全能型向管理型、服务型转变。为此，国家治理体系也随之发生了重要变化，主要表现在中央政府的部分职能下放到地方，地方政府拥有了更多的自主性；政府和企业分开，政府不再直接干预企业发展；进行大部制改革，进一步精简政府机构，按照职能相近原则对部门进行合并；加强行政法制体系建设，使行政机构运行在法律的监管之下，法治型政府的理念正在形成。
第三阶段：建设现代型政府与重塑管理体制
尽管我们早在2005年就已经明确提出建设服务型政府，要将政府工作的重心从经济发展转向公共服务，但这一工作进展缓慢，其中与改革之初将政府作为推进经济发展的主导力量的路径选择不无关系。改革之初，这一模式对中国经济发展起到了重要作用，但也表现出明显的不足。在中国经济发展进入新常态之后，这一模式受到了越来越多的挑战。针对这一情况，2013年进行的第十次政府机构改革，对此进行了大的调整，包括不再保留铁道部，组建国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电视总局等。在政府职能转变上提出要减少和下放投资审批事项、减少生产经营活动审批事项和资质资格许可认定等。2015年中国政府提出了要进行“放管服”改革，要为群众生活及办事增加更多便利，为经济发展和市场运行增添更大活力。
从具体措施上来看，2013年的第十次政府机构改革延续和深化了建设服务型政府、推动大部制改革的措施。之所以将2013年以来的政府机构改革称为第三阶段，主要是因为这一阶段的机构改革有了新的改革理念。2013年党的十八届三中全会中首次提出了全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是对社会主义现代化建设的新认识，是对社会主义现代化理论的一次重大创新，代表着我们对于国家和政府职能的新认知，政府机构改革从此有了新的方向和更加科学的定位。
特别是从2018年到2019年开展的为期一年多的深化党和国家机构改革，是全面深化改革的一次重大动作，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。习近平总书记强调：“深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。”对于政府来讲，就是要建立一个现代型的政府治理体系。通过这次改革，适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架初步建立，为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力组织保障。
从上面的分析，至少可以得出以下几点结论：机构改革事关全局，需要科学谋划，精心实施；新中国成立以来的每一次政府机构改革都是在不同背景下进行的，是分阶段有步骤进行的，体现了与时俱进的发展理念，体现了阶段性与过程性的统一；不同的改革背景和改革理念决定了不同的改革指向和政府机构改革的具体目标，也规定了不同的改革路径和改革举措；建立一个什么样的经济体制和社会发展目标是政府机构、国家治理体系重塑要解决的核心问题，建立与计划经济体制还是与市场经济体制相适应的政府治理体系，建立一个只顾经济增长还是统筹经济社会全面发展的政府治理体系，结果会完全不同；改革必须坚持和突出问题导向，以目标为引领，在搞好顶层设计的基础上，从上至下有序推动机构改革和整个国家治理体系改革的深入展开。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）二级教授；中共中央党校（国家行政学院）研究生贾晗对本文亦有贡献】
责编：于洪清 / 司文君
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