摘 要:粤澳合作开发横琴是在“一国两制”框架下主权国家内部不同独立关税区的合作，属于跨域治理的范畴。粤澳合作开发横琴有着深厚的合作基础和政策优势，近年来跨域协同治理已取得一定成效，但仍存在制度性差异、初始资源差距以及社会认同相异等因素造成的障碍。未来可通过加强粤澳双方沟通协调、树立并推动共同发展目标、推进优势产业协作发展和切实解决民生问题等途径，推动双方优势互补，提升跨域协同治理能力。
关键词:粤澳合作 跨域治理 横琴开发 “一国两制”
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
与一般的省际间的合作不同，粤澳两地分属两种社会制度，两个独立关税区，两个司法体系。这种显著的差异性对粤澳双方的合作提出了更高要求。随着跨域治理合作的深入发展，粤港澳区域合作已经从以往的“利益离散型合作”过渡到当前的“利益聚合型协作”。鉴于在粤港澳合作中存在制度障碍和摩擦的情况，如何加强府际管理、营造良好的府际关系成为今后粤港澳合作研究的重点。
澳门参与跨域合作开发横琴新区的合作基础与发展优势
粤澳共同开发横琴具备良好的合作基础。澳门回归20多年来，在“一国两制、澳人治澳、高度自治”方针指导下，整体经济实现了跨越式发展，社会民生福利显著提升，被视为“一国两制”的成功实践。然而，产业结构极度单一、发展空间受限，一直是澳门经济可持续发展面临的重要现实难题。虽然博彩业的高度繁荣加速了澳门经济发展，并带动澳门人均GDP排名迅速跃升至全球第二。但博彩业长期“一业独大”的经济结构背后，也暗藏着社会贫富分化加剧和人才竞争力下降等隐忧。新冠肺炎疫情对澳门博彩旅游业造成了巨大冲击，也再次暴露了澳门经济过度依赖博彩业的脆弱性和背后隐藏的巨大风险。
近年来，澳门致力于推进经济适度多元发展，持续调整产业结构，以期降低博彩业垄断地位对整体经济带来的风险。多元产业发展空间受土地和市场人口的制约，存在很大的资源约束，需要较大的土地空间、较丰富的人力资源、新兴的产业形态作为经济适度多元发展的支撑。然而澳门地狭人稠，土地面积极其狭小，仅为32.9平方公里。而毗邻的珠海横琴岛凭借其得天独厚的地理位置，为推动琴澳合作开发、释放经济活力、促进澳门经济适度多元发展提供了巨大的空间。
横琴岛位于珠海市香洲区横琴镇，是珠海市146个海岛中最大的岛屿，与澳门凼仔和路环仅一水之隔，两地河道最窄处不过百余米，其面积却是澳门的3倍，因此被视为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的“风向标”和“桥头堡”。凭借各类特殊的税务减免、金融投资、人才引进等优惠政策，横琴又被称为“特区中的特区”。早在2014年，横琴口岸就已实现粤澳两地二十四小时自助通关，一座长约1.3公里的莲花大桥连接着澳门路凼城及横琴，一河两岸的建筑、道路近在咫尺，可谓“阡陌交通，鸡犬相闻”。
横琴新区的开发首先可以有力弥补澳门经济发展所面临的资源短缺问题，为澳门经济适度多元发展提供空间载体。其次，在全球化的背景下，区域合作有利于粤澳整合优势资源，实现共赢。再次，加强区域合作也有利于形成粤澳政府间良性竞争与合作的关系。此外，粤澳合作开发横琴将大幅推动珠澳之间经贸往来的深度和广度，而横琴新区的持久繁荣有赖于珠澳两地的协同治理。未来，随着横琴新口岸建设与琴澳通关条件的日益便利，横琴与澳门一体化发展的态势正在提速，粤澳在横琴合作领域将注重加快基础设施建设互通互融，加快打造交通基础设施一体化先行。同时，在未来的横琴跨境治理中，需优化横琴岛空间布局，明确各区域功能定位，强化内部产业分工合作，构建“极点带动、轴带支撑”的区域空间格局，进一步拓展珠澳合作发展的生产、生活和生态空间。
随着粤港澳大湾区建设的深入实施、港珠澳大桥的通车、粤澳合作扶持政策的不断推出，以及国家新一轮对外开放的不断深入，粤澳合作开发横琴正迎来历史性发展机遇。两地合作制度创新将迎来更多突破，亦将推动横琴创新资源加速聚集，产业结构更加多元化发展，为两地联手开拓国际市场赢得新机遇。
澳门在横琴跨域治理中取得的积极成效
第一，推动产业合作。澳门在横琴开发过程中积极推动产业合作，在产业协同发展的过程中探索出由澳门特区政府推荐、横琴定向供地给澳门企业的粤澳合作产业园模式，同时推动产业基金的设立以引导产业发展。其中，已经建设近8年的粤澳合作中医药科技产业园，在粤澳两地政府的支持下，将政策优势与市场化灵活机制相结合，以打造国际级中医药品监控基地和建设国际健康产业交流平台为目标，着力构建“联合办公—孵化器—加速器—产业园”全链条孵化体系，成为推动粤澳产业合作和促进澳门经济适度多元发展的重要平台。此外，澳门还推动成立粤澳合作发展基金会，开创区域合作及两地金融合作的创新模式，创设具有保本保息、退场和监督等机制的粤澳合作基金，使得澳方在粤澳基金会中拥有更大的话事权。按照相关条款，澳方除可获得实际出资额3.5%的约定收益之外，当项目收益超过一定的收益定额时将获得额外分成，以助力澳门特区财政储备取得更好的回报。此基金会借助粤方丰富的项目资源和项目投资管理经验，推动澳门财政储备资产的多元化及财政储备资金的保值、增值，为粤澳合作开创了新的合作模式，同时丰富了合作内容并深化了合作层次。长期而言，粤澳资金是澳门深化粤澳合作及大湾区建设的一个重要切入点，将协助澳门在推进大湾区基础设施互联互通、支援重大平台建设、培育新兴产业、共建宜居宜业宜游优质生活圈等方面作出积极贡献，有利于进一步提高澳门参与大湾区建设的融合程度，使其更紧密地融入国家发展大局。
第二，在民生和教育方面取得的成效。澳门在共同开发横琴的过程中，在民生和教育领域积极探索出跨域协同治理的创新模式。在教育方面，2009年，澳门特区政府以租赁方式取得横琴岛澳门大学新校区的土地使用权，首次租期约40年，并在规定的期限内享有对该校区依照澳门特区法律实施管辖的权利。这种创新的授权管理模式在我国土地地域划分上突破了制度边界，最大限度地实现了“一国两制”下澳门依法施政的多元化发展。换言之，澳大横琴校区在突破国家现有行政体制构架和意识形态差异的基础上实现了国家两种不同政治、经济体制的平稳对接。资源升级令澳大加速发展，规模不断扩大，在世界大学排名中获得稳步上升。另一方面，澳大横琴校区成为“一国两制”框架下探索粤港澳合作模式的示范区和深化改革开放及科技创新的先行区，是国家战略重要的一步，具有深远的政治意义。
除此之外，澳门正在与横琴在民生领域展开积极合作，探索参照澳门社区建设的相关标准和规范，规划建设“澳门新街坊”项目，并探索将澳门的民生配套保障延伸覆盖，建设集养老、居住、教育、医疗于一体的综合民生体系，该项目预计2022年底完成。
澳门在横琴跨域治理中面临的客观难题
第一，制度性差异导致的组织协调问题。珠海和澳门分属两种不同制度的行政区，行政组织结构存在较大差异，关税和法律体系也不同。两地之间制度差异形成的“制度落差”制约了两地合作机制的效用发挥和澳门跨境治理能力的纵深发展。在珠海，政府主导的粤港澳区域合作具有较为浓厚的“计划导向”特征，而澳门的区域一体化则更多地纳入了对市场因素的考量和参考社会公众的意愿。两地组织协调中面临“政府主导版本”和“区域治理版本”难以兼容的合作困境。在现行迥异的制度环境下，两地之间的资本、服务和人员等要素难以自由流动，两地之间的服务行业管理标准和经贸规则、关税制度与政策缺乏统一的对接标准。另外，部分政策突破涉及国家事权，地方的自主创新空间较狭小。
第二，澳门和珠海之间存在资源差距的问题。由于内地与澳门生活习惯及社会资源方面的差异，大多数澳门居民融入横琴或珠海的意愿偏低。据统计，目前澳门居民在横琴购置的各种物业总数约占横琴物业总数的三分之一，而选择长期在横琴居住的澳门居民则不足400人。相较于澳门超过65万的人口总数，目前在横琴实际工作和生活的澳门居民微不足道。究其原因，主要是由于当前横琴的生活居住环境尚未成熟，未能吸引澳门居民前往居住。此外，长居内地的澳门居民尚无法直接享受澳门政府提供的养老、医疗等社会保障服务，也影响了澳门居民前往内地生活的意愿。而横琴目前未有产业能吸引大量澳门人就业，亦未有相关企业为澳门人提供充足就业机会。同时，横琴岛上的交通不便也成为阻碍澳门居民前往横琴发展的重要因素。
第三，利益和观念上的冲突不利于提高跨境治理能力。当前，珠澳两地对横琴的定位有所区别。澳门对横琴定位更多是支持本澳延伸发展、拓展空间的备用地或“后花园”，倾向于将横琴视为澳门发展多元产业、延伸社区服务和改善居民生活的潜在用地。而珠海将横琴开发视为新的经济增长点，期望通过横琴开发带动当地经济发展，在沿海经济特区新一轮改革发展竞争中建立优势地位。双方的立足点不同导致两地的利益导向存在差异，亟需通过进一步沟通交流及构建利益协调机制以减少和避免利益分歧问题。此外，尽管粤澳两地的语言、民俗、人文等方面具有一定的同源性，但两地居民在价值观念、意识形态和文化影响来源等方面具有明显的异质性，这主要是由于两地政治制度不一致，以及两地经济发展水平长期存在一定差距。因此两地居民在文化交流中难免容易产生冲突与碰撞。
横琴开发背景下提升粤澳跨域协同治理能力的建议
推动建立多层次制度化的沟通协商机制，增强区域协同治理能力。面对横琴跨域治理中可能出现的公共问题，应积极推动粤澳联系机制的完善和创新，加速建立健全利益协调机制，使得跨域公共问题在制度化、规范化的框架下尽快得到妥善解决。粤澳两地可在中央有关部门的指导下，在充分利用现有的联席会议机制的基础上，探索推进扩大就合作事宜进行自主协调的范围，升级粤澳高层会晤和联席会议，使之走向多元化和制度化，并增强区域协同治理能力，加强两地政策间的融合。同时，探索建立凝聚粤澳共识、协调各方利益的横琴开发高层决策沟通协调机制,实现粤澳合作开发横琴中的权责一致的合作伙伴关系。
推动构建协同治理的长效运作机制，营造共同的开发目标和发展愿景。粤澳应当充分尊重双方的利益诉求，坚持互信、统一的思路和协同性原则，在充分交流政策需求的基础上，减少各地政府间在利益上的相互博弈，打破利益固化的藩篱，构建起跨域协同治理的长效运作机制。在合作开发横琴过程中，粤澳双方应树立一致的发展目标，争取合作共赢。例如，在休闲旅游产业发展中，双方应错位分工，各自发挥优势，避免同质性冲突。此外，两地可在旅游产业开发中，加强文化交流互动，提升两地的文化认同感和归属感，减少因文化观念差异引起的矛盾。
坚持以产业协同发展为合作导向，推动横琴开发与澳门优势产业相结合。建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元化创造条件，因而扩大产业合作是澳门参与横琴跨域治理的重中之重。应针对澳门现有的产业基础和发展方向，结合横琴的产业特色和资源优势，以支持澳门具有一定基础和成长潜力的产业为目标，以旅游、会展、中医药、文化创意、金融等产业建设为重点，推动构建两地产业协同发展的共赢局面。
旅游业可作为澳门经济发展的新增长点和突破点。澳门可加强与周边区域的旅游合作，共同发展海上观光大旅游业，同时凭借其自身的优良生态环境、横琴长隆国际海洋度假区等已建成的旅游项目，借助港珠澳大桥开通所带来的机遇，推动粤港澳旅游联动发展。逐步形成“香港购物—澳门文化遗产、博彩休闲—横琴主题公园、环岛生态”全域联动的旅游圈，共同为游客打造一程多站的旅游体验。另外，澳门可探索通过市场化手段设立澳门—横琴旅游产业发展促进基金，引导社会资本广泛参与旅游相关产业投资。
推动澳门民众融入横琴，切实解决跨域治理中的民生问题。澳门在横琴的跨域治理中应当重视民生问题，增加双方民众在横琴开发中的获得感，努力为居民谋福祉。特区政府应联合珠海政府推动多种创新支持政策的出台和落实，为澳门企业和投资者建立高效、顺畅的信息渠道，鼓励中小企业入驻横琴，并参与到横琴新区的开发之中，发展具有相对竞争优势的中介服务、中葡贸易、中医药等产业。同时鼓励澳门青年在横琴创业，并给予一定的措施支持。澳门政府还应鼓励两地工商界、学术界、社会团体等各类民间机构的交流，消除各方偏见，寻求合作契机。
加快构建行政协调机制，增强区域合作能力。在“一国两制”框架下，粤澳合作应体现创新精神，追求制度互补的收益最大化，并争取将制度摩擦导致的成本最小化。可通过三个方面的努力实现：第一，破解市场一体化过程中的体制机制阻碍，消除行政壁垒，促进两地货物、资金、信息及人才等要素更加高效便捷流动。其次，应该以跨境边界区和自贸区为突破口，探索两地合作示范区的新模式，包括加快推进横琴口岸查验机制改革创新，实现更便利通关；在横琴自贸区按照“一线放宽、二线管住、人货分离、分类管理”的原则，落实分线管理模式等。第三，发挥两地不同法律制度之间的互补优势，减少制度差异带来的摩擦。例如通过加强两地司法合作、创新纠纷解决机制；整合两地法律服务力量，设立金融监管机构等，共同建设良好的营商环境，将横琴自贸片区建设成为高水平对外开放的门户枢纽，携手共建高水平的开放经济体系。
【本文作者为澳门大学社会科学学院副院长、教授】
参考文献
[1]陈瑞莲、杨爱平：《从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型》，《南开学报（哲学社会科学版）》，2012年第2期。
责编：谷 漩 / 周素丽
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