摘 要:进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，需要推动有效市场和有为政府更好结合，要建设职责明确、依法行政的政府治理体系。在政府治理中，政府组织结构对行政成本有着重要影响。不合理的机构设置不仅会推高行政行为成本，还会导致人力成本上升。对此，应优化政府组织结构，探寻科学合理的机构设置，持续推进改革措施，坚持人员编制与需求相适应，加快数字政府建设，从而有效降低行政成本。
关键词:国家治理 政府组织结构 行政成本
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
机构设置不合理推高行政行为成本
国家治理的一举一动都会产生相应的行政成本，其中政府组织结构对行政成本的影响尤为重要。根据政府组织结构的分布，行政成本还可分为横向协调行政成本、层级递进行政成本两个方面。横向协调行政成本是指由于协调部门数量较多以及部门间不协调，所增加的组织横向协调成本；层级递进行政成本是指由于组织层级较多，从而使决策执行质量和实效降低，增加了组织间的信息传递成本。
机构设置不合理造成行政管理经费剧增。改革开放以来，我国取得了巨大成就，国力也得到明显增强，目前已成为世界第二大经济体，预计2020年的GDP将超过100万亿元。但在取得巨大成就的同时，我国的行政管理成本也居高不下，而且上升幅度超过了财政收入增长幅度，呈现出明显的行政管理经费总量过高、比例过重和增速过快特征。从行政管理支出的绝对额上看，1978年为52.9亿元，2008年达到9795.92亿元，同1978年相比，30年增长了约184倍。与此同时，中国财政总支出从1978年的1122.09亿元到2008年的62592.66亿元，增长了约55倍；中国GDP从1978年的3678.7亿元到2008年的319244.6亿元，增长了约86倍。从改革开放30年的数据上看，行政管理费用的增速远远超出了财政总支出和GDP的增长速度，其后的情况也未有太大的改观，甚至有更加严重的趋势。行政管理成本的持续快速上升，在经济快速发展、财政收入不断增长的前提下还可以延续，但在我国经济由高速增长向高质量发展转轨的时期，在国家为了培养经济新动能，为企业减税让利的大背景下，这种局面如果不及时加以扭转，必然会影响到我国全面深化改革进程。
机构设置不合理增加了企业和群众办事成本。“放管服”改革以来，各级政府通过流程再造，减少办事环节，取消不合理的审批事项等，大大提升了行政效率，节省了企业群众的办事环节、办事时间和资金投入。如天津市的“一颗印章管审批”、浙江省的“最多跑一次”、广东省的“不见面审批”、上海市的“一网通办”等。但是在很多地方，机构设置仍然不尽合理，中间环节过多、审批事项过繁，有“油水”的事情争着管、没“油水”的事情不愿管，有“油水”的事情设置各种显性或隐性门槛、没“油水”的事情放任自流，出现监管真空，留下各种隐患。此外，放事不放权、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放、先放后增等情况依然存在。一些单位出于部门利益的考量，沿用原有的管理方式，紧紧抓住权力不放，造成“一个拖后腿，全都跑不动”现象。改革不同步使得成效难以显现，甚至形成了新的掣肘，影响了改革目标的如期实现。
行政层级不合理影响服务效率提升。当前，我国的行政层级分为中央—省—市—县—乡五级，行政层级偏多，必然导致行政效率缺失。特别是机构设置纵向“上下一般粗”问题，一直为理论界和实务界所关注。上下对口的机构设置，使得“二传手”过多，一是影响政策落地速度，二是难免出现以下级文件落实上级文件、以下级会议精神落实上级会议精神的情况。反过来情况亦然，基层情况要层层上报，当出现一些不利情况和问题时，为了推卸责任，“二传手”们往往会对汇报的问题层层设卡、层层淡化，最终变形走样，影响最高权力部门的决策判断。近些年来，我国在打破行政层级方面做了许多有益的尝试，如推行省直管县改革，但后期并没有全面铺开；大部制改革在部分省份进展较好，但在很多省份却难有大的进展；党政机构合署办公推进的速度较快，但因为时间较短，目前大多只是处于磨合阶段。
对机构本身的内在扩张性缺乏有效遏制。改革开放是一项前所未有的伟大事业，在改革进程中，肯定会不断出现新情况、新问题，需要及时加以研究解决。为此，有些地方政府往往采取设立临时机构的方式，以保证事情有人管。但是，为了强调自身的重要性，许多临时机构变成常设机构，小机构变成大机构，甚至还在其根本不需要参加的领域插一脚，然后再要人、要权。如前些年某地方政府专门设置了“馒头办”，在网上发酵后引得社会群众议论纷纷。又如，网上还曾流传一份任职通知，某中等城市的一位副市长身兼40多个临时机构的负责人。人的精力是有限的，这种情况下，即使这位副市长“5+2”“白加黑”，又怎么能把每项工作都做好。临时性机构的大量存在，一方面降低了行政效率，增加了行政成本，也给办事企业和群众增加了时间和资金成本；另一方面有些临时性机构通过不断地介入其他领域，突显自己的重要性，甚至达到升格的目的，挤占了其他机构的行政资源。
机构设置不合理造成协调成本高企。由于纵向和横向上的政府职能部门设置过多过细，许多事情要经过多个部门，导致办事时间长，协调成本居高不下。经过40多年的改革开放，早期一些局部性、容易改的地方改得差不多了，现在留下来的多是“硬骨头”，通常会涉及到多部门、多区域，单兵突进式的改革已经起不到太大效果。对此，国家出台了一系列政策加以调整，如建立部际协调机构等，明确同一事项下的牵头部门。但由于部门间、地方间的改革不同步、政策不一致，协调起来依然困难重重。例如，在某级政府部门内部的不同职能处室之间，相互掣肘的情况普遍存在。此外，在地方改革中也经常遇到类似问题，比如在京津冀协同发展战略、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展战略上，也常因为区域间在资源、政策等方面的不同步，制约了整体改革步伐。粤港澳大湾区建设更因为涉及到三地不同的法律制度体系，协调成本大，协调时间长。
机构设置不尽合理也导致人力成本上升
行政人员的多与少只是一个相对概念，既不是人员越多越好，也不是人员越少越好，而是要达到一个人员与事务相匹配的状态。但是我国目前的财政供养人员偏多则是一个不争的事实，由此严重推高了行政人力成本，并且引发了一系列问题和矛盾。
财政供养人员总体过多。长期以来，由于行政机构设置过多过细，导致队伍臃肿，一直饱受社会诟病。虽然我国纯公务员性质的人员相对于发达国家并不算多，目前大约730万，但是党政机构有大量临时聘用的人员，如公安系统的协警、城管系统的协管、基层大量的专职网格员等，此外对村级领导干部的补贴等，都需要国家财政拿钱。更为庞大的财政供养群体则在事业单位人员。根据2017年底的统计数据，我国目前有近140万个事业单位、3600万事业单位人员。他们中的一部分由于承担行政职能，需要国家行政事业经费作为保障。国家对此多次采取硬性政策进行人员压缩，但效果并不理想，如目前推行的事业单位改革，并没有从根本上改变机构设置过多、财政供养人员过多的“双多”状况。
人员富余和人员短缺并存。行政人员队伍过于庞大，人力成本长期居高不下，带来了沉重的财政负担。同时，由于有些行政机构设置不合理，造成人浮于事，又常常出现“三个和尚没水吃”的情况；而基层一线行政机构由于级别偏低、编制受限，还常常处于人员极度紧缺状态，造成了人员富余与人员短缺并存的局面。总体而言，人员配置上呈现出上级机关多、基层一线少，城市等地方多、偏远地区少，强势部门多、弱势部门少，管理人员多、办事人员少的状态。由于行政人员分布不均衡，特别是一线人手短缺，一些行政部门又通过大量招聘辅助人员或者将服务岗位外包的方式，来缓解人手不足的压力。更有甚者，一些行政机构的人员并不短缺，也采取这种方式，导致大量在编人员工作不饱和，工作量却压给外聘人员。由于辅助和外聘人员的业务能力和对工作内容的掌握都有一定欠缺，不但需要持续开展业务培训，也导致服务效率降低，成为行政服务出现“中梗阻”“最后一公里”现象的重要原因。特别需要引起注意的是，有些政府部门招聘的辅助人员数量众多，虽说不由财政直接支付人力成本，但却增加了这些部门的创收压力，出现一些执法部门通常依靠罚款和设置不合理收费等方式加以解决的现象，容易激化社会矛盾，造成不安定因素。
存在大量“吃空饷”和人才浪费现象。“吃空饷”现象由来已久，2014年国家曾对“吃空饷”行为开展专项整治活动。根据中央党的群众路线教育实践活动领导小组办公室发布各省、直辖市、自治区包括新疆生产建设兵团的专项整治工作进展情况，共清查出“吃空饷”人员163587人。按2013年平均工资51474元计算，仅此一项每年就约浪费财政支出84亿元。除了明“吃空饷”情况外，还有更多的隐性“吃空饷”现象。在机构合并或者调整过程中，一些人失去了“位置”，变成了只拿工资，没有具体工作安排，不需要上班考勤的“闲人”。一些领导干部离退休还有相当长时间，因为要为新提拔干部让位置，单位通常也采取保留福利待遇，不再让其负责具体工作的方式。这批人通常有较强的工作能力，甚至还年富力强，只因单位感觉难以安排，就将他们闲置起来，不但养了一批只拿工资不干工作的人，也造成了人力资源的巨大浪费。近年来，国家一直在研究推出延迟退休的时间表和路线图，当看到许多正值壮年的公务人员可以或明或暗地“吃空饷”，而且收入明显高于社会上许多行业的正常从业人员，无疑会增加群众的不满情绪，也影响了党和政府的形象。
优化政府组织结构，是降低行政成本的重要途径
党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，“深化党和国家机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”。2019年，习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调，“深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构”。在今后的机构改革中，要按照顶层设计的要求，着力抓落实，以科学完善的机构设置，实现行政成本较低，行政效果较佳，将我国改革开放事业推向新的广度和深度。
在思想观念上，改变全能政府理念，回归有限政府、服务政府本质。新中国成立后的30年，我国实行的全能型政府模式，政府管理一切也负责一切。但事实证明，社会事务极端复杂，政府不可能对全体国民做到吃喝拉撒睡全部管起来，那样不但会制约社会的活力，也是政府不可能完成的任务。到底应该建立一个大政府还是小政府，每个国家在不同阶段会有自己的考量，有限型政府必然会在许多方面管理服务不到位，为了防止出现管理与服务真空，就要引入合作伙伴。政府应与社会组织开展广泛合作，把一些政府管不了、管不好的事情，交由相关社会组织去填补，形成互助型社会治理模式。这样既有助于政府压缩机构设置、减少行政人员、减轻成本压力，又为社会组织发展提供了大有作为的空间。必须注意的是，政府与社会组织等建立合作伙伴关系，只是分权，而不是放任不管，政府要在其中发挥主导作用。特别是在最基层的网格单元内，应进一步加强党的全面领导，引导多元参与，实现基层自治，最终达到政府、社会组织、人民群众多赢的效果。
在机构设置上，党政机构合署办公、大部制、省直管县、事业单位改革等要继续发力。这些改革都是我国在深化改革方面推出的重大举措，已经取得了明显成效，今后应当继续深入推进下去。党政机构合署办公、大部制、省直管县改革等，有的重点是压缩机构设置，有的重点是减少行政层级，目的都是改变机构设置，使其更符合国家治理体系和治理能力现代化的需要，更有利于改革开放事业的持续深入推进，更方便企业群众创业办事。今后应研究针对机构设置“上下一般粗”的改革方案，有的部门设置可以采取“金字塔”结构，也有的部门设置可以采取“倒金字塔”结构。在上下级的业务对接上，既要找出“一对多”的办法，也要找出“多对一”的办法。很多改革需要通过试点观察效果，需要“摸着石头过河”。而且改革一定会触动某些部门、某些阶层、某些人员的利益，因此一些地方和部门领导从小集体和个人利益出发，对改革举措先观望，再选择性推动，对部门和个人有利的就大力推进，对部门和个人不利的就能拖则拖，直到新的改革热点出现，原来的改革举措慢慢被遗忘，或者不再成为改革的重点工作。为此，一定要拿出具体措施，铲除改革中存在的拖延现象，真正将中央的顶层设计在规定时间内落到实处。今后对出台的改革举措，必须制定出具体的路线图和时间表，定期考核评估，对没有按时完成改革任务的单位进行公示；对负有责任的个人调整工作岗位，在职务晋升上实行“一票否决”；对改革创新中的失误者，制定相应的免责条款，保护他们的改革积极性。
在资金使用上，要加强审计工作力度，使财政资金在分配使用上更加合理。这些年来审计部门做了大量工作，封堵了大量“跑冒滴漏”之处，为国家节约了大量财政支出。仅以2019年为例，湖北省审计机关通过审计，共查出各类违规损失和浪费问题涉及金额413.33亿元，增收节支和挽回损失321.74亿元；吉林省通过审计工作，挽回损失32.2亿元；海南省也通过审计项目挽回损失19.79亿元。审计工作的重要作用不止于当年挽回的巨额损失，更重要的在于财政部门可以据此调整预算资金，进行更加合理的分配使用，将“好钢用在刀刃上”。
在行政行为上，“放管服”改革、营商环境改善等改革措施要持续推进。自推进“放管服”改革以来，行政审批事项被大幅压缩，行政审批效率得到大幅提升。今后应继续推进负面清单、权力清单工作，将权力关进制度的笼子里，对政府做到“法无授权不可为”，对群众兑现“法无禁止皆可为”。对改革要适时进行效果评估，好的经验要及时总结，在更大范围内推广，有些可以通过法律法规的方式加以固定。在加强顶层设计的同时，给予地方政府更大的权限，使其可以根据本地实际，推出更适合“地情”的改革方案。优化营商环境与“放管服”改革一脉相承，在当前国内外环境发生深刻复杂变化，我国提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，应着力在优化营商环境上下功夫，实现真正意义上的高质量发展，做到服务更优质、审批更便捷、监管更到位。营造好的营商环境，各级政府和部门不仅要知道在哪些路口“开绿灯”，还要知道在哪些节点“亮红灯”；哪些路段该“加油”，哪些路段该“踩刹车”。
在人员结构上，坚持编制与需求相适应，增减同步，做到人尽其才。对于行政人员要严格控制总量、合理调节存量，做到人员增减同步。要严格控制机关人员编制，重点向基层一线倾斜。要压缩行政机构内的领导职数和管理岗位，增加办事服务岗位，切实改变画圈批示者多、具体经办人少的状况。要为基层人员提供合理可预期的上升通道，打破职业晋升的天花板，使得他们心中有目标、做事有能力、工作有热情。要让行政人员做到能上能下、能进能出，避免产生“进了体制就等于进了保险箱”，“多干有风险、少干少出错”，“不求有功、但求无过”等思想。要建立严格的考核机制，可评估、可量化，对碌碌无为人员不能“没办法”。要彻底清理“吃空饷”人员，加强对在编不在岗等隐性“吃空饷”人员的管理，使其限期回到工作岗位，对不遵守规定的按政务人员管理条例进行处理。要强化行政人员的成本意识和节约意识。一个岗位能完成的工作要三个岗位来做，一个月能完成的工作要半年才完成等现象，都是对行政成本的巨大浪费，必须用严格制度加以约束和改变。
在数字化转型上，加快数字政府建设，实行扁平化管理。经过20多年的政府数字化转型，我国政务信息化已经取得重要进展。整体政府、开放政府、协同政府、智慧政府的形象已初显现。未来要进一步在平台建设、数据治理、重构流程、重组业务等上做文章，实现全国一体化政务服务平台建设目标，实现全国“一网通办”“一网通管”，压缩机构，减少人员，改革机构设置“上下一般粗”的状况，削减中间层级，实行扁平化管理，在建设一个公平正义、廉洁有为的人民满意的服务型政府方面迈出实质性步伐。
【本文作者 汪玉凯，中国行政体制改革研究会学术委员会副主任、教授；袁启华，《行政改革内参》副主编。本文系中国行政体制改革研究会2020年度重大课题“控制和降低行政成本研究”的阶段性成果】
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