摘 要:面向未来，软性基础设施和硬性基础设施对经济社会发展分别发挥着关键性作用和基础性作用。软性基础设施建设顺应并强化了新旧动能转换、分配制度转换和治理模式转换等战略机遇，对经济社会发展起到的关键性作用越来越突出。对于我国来说，发挥好三大基本经济制度优势，加快推进软性基础设施建设，有助于畅通国民经济循环、构建新发展格局，实现更高质量的发展。
关键词:软性基础设施 分配制度 战略机遇
【中图分类号】F124 【文献标识码】A
基础设施有硬性和软性之分。一般来说，硬性基础设施对应有形资产，如道路、港口、环保设施等；而软性基础设施对应无形资产，如制度、软件、数据库等。
2020年，受新冠肺炎疫情影响，大量线下活动被“暂停”，传统经济社会活动受到巨大冲击。我国一方面依靠强大制度优势迅速控制疫情，另一方面借助“健康码”“大数据行程码”等大数据手段为经济社会发展保驾护航。与此同时生鲜电商、在线教育、在线医疗、远程办公等数字经济新业态、新模式蓬勃发展，成为经济发展新动能。
随着“数字经济时代”“服务经济时代”和“无形经济时代”的来临，全球基础设施尤其是软性基础设施的重构成为世界百年未有之大变局的重要表现之一，深刻影响着全球经济发展进程。当前一些国家出现疫情失控、逆全球化等现象的一个重要原因，就是软性基础设施建设的相对滞后。对于我国来说，要抓住这一战略机遇期，建设好软性基础设施，助力构建新发展格局实现高质量发展。
抓住新旧动能转换的战略机遇，发挥所有制优势加快软性基础设施建设
经济发展的新旧动能转换是一个世界趋势。习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时强调，“中国如果不走创新驱动发展道路，新旧动能不能顺利转换，就不能真正强大起来” 。这一论断一方面从国家能否“真正强大起来”的高度强调了新旧动能转换的重要性，另一方面也指明了新旧动能转换的战略方向——创新驱动。近年来，创新驱动逐渐脱离物的束缚，越来越依赖人的行为特别是个性化知识和劳动，推动经济社会发展逐渐突破“以所有权为中心”的“以物为本”的发展模式，走向“以使用权为中心”的“以人为本”的发展模式。这一模式转变，一方面从生产力上进一步凸显了软性基础设施的关键性和硬性基础设施的基础性；另一方面从生产关系上进一步激化了资本主义社会“私人占有与公共财富”的矛盾，同时凸显了我国公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制优势。我国要抓住新旧动能转换的战略机遇，充分发挥好制度优势，推动软性基础设施的进一步发展。
一是提升软性基础设施的地位。作为新旧动能转换的一个重要来源，资源属性的多元化在经济发展中的作用更加凸显。一个重要的表现是，“作用于有形资源的人的行为”相对于“有形资源”本身来说，其重要性逐步提升，“服务经济”“零工经济”“无形经济”等新经济形式逐渐成为主要经济形式。新经济形式一方面更加依赖更高质量的硬性基础设施，另一方面也更加依赖引领发展方向的软性基础设施。其中，硬性基础设施更具基础性，解决的是当前条件下发展不足的问题；而软性基础设施更具关键性，解决的是发展方向的问题。因此，在“十四五”时期，政府应当进一步提升软性基础设施的地位，其中更加紧迫的是加强国家质量基础设施建设，特别是发挥标准化建设和合格评定等对技术进步和质量提升的支撑作用，满足个性化经济对人员、产品、服务、管理体系标准和技术规范的更高需要，为个性化知识和劳动的应用提供更可信赖的市场环境，为“新动能”打好基础、把好方向。
二是扩大软性基础设施的范畴。“新动能”对“有形资源”的依赖逐渐降低，一个重要的表现是，对“有形资源”单一属性的依赖降低，而对其多重属性的依赖增加。这与对“作用于有形资源的人的行为”的依赖逐渐增加，是一个问题的两个方面。不同属性间的竞争，使得“有形资源”逐渐成为“廉价资源”或“富足资源”，而“作用于有形资源的人的行为”成为稀缺资源。这一转变，也使得具有“所有权基础”的“有形资源”产生了大量外部性，而这些外部性的内部化反过来却容易受到“所有权基础”的限制。以平台经济为代表的新经济模式，正是抓住了这一转变，从约束条件的边际上推动了外部性的内部化。从这一点上说，各类“平台”事实上具有软性基础设施的属性。近年来，我国平台经济得到了长足的发展，在很多领域都处于世界领先水平。这一成绩的取得，一方面得益于我国坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，得益于这一制度对“所有制基础”限制的松绑；另一方面得益于“平台”的过渡性作用，得益于“平台”为所有权与使用权分离创造的条件。国家对新经济保持“包容审慎”的态度，为新经济创造了宽松的发展环境，应当长期坚持。这也是进一步扩大软性基础设施范畴的重要前提。
三是增加软性基础设施建设的主体。“平台”具有软性基础设施的属性，给我们的另一个重要启示是，私人部门在软性基础设施供给方面可以发挥更大的作用。在硬性基础设施领域，政府探索了BOT（build-operate-transfer，建设-经营-转让）、PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）等模式，有效推动了我国硬性基础设施建设，显著增进了公共利益。在软性基础设施领域，可以更进一步探索私人部门供给的方式方法，让大型互联网平台企业参与软性基础设施建设。因为随着知识和劳动专业化水平的提升，产权和交易费用也逐步清晰和完整，加之“无形经济”领域边际成本的快速下降并趋于零，“交叉补贴”越来越容易实现，政府逐步具备了将部分公共服务让给市场去做的条件，进而将节省下来的财政资源投入到提升政府自身价值的领域。这也是增加系统收益、推动外部性内部化的重要手段。
抓住分配制度转换的战略机遇，发挥分配制度优势提升软性基础设施功能
当前，世界经济已逐步进入由“以所有权为中心”向“以使用权为中心”转变的过渡阶段。“以使用权为中心”的一个非常重要的内涵，就是在“剩余”分配上向有权实施“行为”的主体，即向掌握剩余控制权的主体倾斜，实现剩余控制权与剩余索取权的统一。这一倾斜的过程，在生产领域就表现为对同质性资本依赖程度的降低和对异质性资本依赖程度的提高。作为同质性资本代表的“资金”，在分配中的地位将逐渐降低。而以区块链为代表的去中心化技术的发展，将显著加快这一进程。这一进程也进一步激化了资本主义社会“资本与劳动”之间的矛盾，更加凸显了我国以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度优势。当然，由于发展的不平衡不充分，同质性资本和异质性资本对我国来说都是极其重要的。同质性资本更多地将在“解决发展质量不高的问题”上发挥作用，而异质性资本则更多地在“引领更高质量的发展”上发挥作用。我国要立足国内实际，发挥分配制度优势，不失时机地提升软性基础设施功能。
一是加大软性基础设施建设投入，“以退为进”做大系统收益。随着服务经济和无形经济的发展，“有形资源”的某些新属性已经并将越来越不受控制地流入公共领域，产生广阔的寻“租”空间，激发人们对外部性内部化的热情，从而创造出更大的系统收益。与之相对的，以高速公路为代表的硬件基础设施，在“有形资源”单一属性或同质性资源占优势的条件下探索出的分配模式，在未来将面临“剩余”或“利润”逐渐消失的困境。这也给我国公有制经济的发展，尤其是做强做优做大国有资本带来了较大压力。在这一方面，各级政府要提前布局、“以退为进”，一方面推进形成以管资本为主的国有资产监管体制，加快混合所有制改革，尤其是在“有形资源”领域，要将更多精力用于强化对“有形资源”新属性的开发上，而不是对既有属性的占有上，尤其不要强化对“有形资源”本身的占有，避免以“防止国有资产流失之名”行“国有资产流失之实”；另一方面，要聚焦主责主业，在自身职责范围内凭借既有优势，面向“无形资源”扩展新的优势，为扩大系统收益创造必要条件。
二是发挥软性基础设施分配优势，合理推动系统收益的内部化。无形经济和服务经济发展带来的资本由同质性向异质性的转变，产生了对收入分配制度的变革需求，也使得对系统收益的分配逐渐成为社会制度建设的核心内容。这种转变，一方面体现了软性基础设施本身具备的收入分配调节功能，即推动外部性的内部化、推动剩余控制权和剩余索取权的匹配；另一方面也使得分配制度成为软性基础设施建设的基础，即“基础的基础”。从国外看，过去一段时间，美国特斯拉、亚马逊等企业的股价“超预期暴涨”，这与资本主义世界的收入分配制度体系面临重大调整息息相关。其背后是同质性资本在收入分配中地位下降和异质性资本地位上升的过程，是“资本和劳动”这对矛盾不断斗争的阶段性结果。从国内看，党的十九届四中全会将按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度上升为基本经济制度，一方面巩固了我国改革开放以来形成的分配制度，增强了制度的既有优势和一贯性；另一方面也顺应和强化了分配制度的转换趋势，推动剩余控制权与剩余索取权在分工进一步细化的基础上实现统一，释放更大的发展活力。当前，软性基础设施的发展，更加突出系统收益的内部化向个性化知识和劳动的倾斜，即通过知识和劳动的专业化实现对未来收入的折现。虽然这种专业化并未改变不确定性递增的大趋势，但在收入分配上能够显著减少“赌”的成分。而且，随着软性基础设施的不断更新和完善，作为“老大难”问题的医生、教师等群体的收入市场化改革问题，也将迎刃而解。
三是激活软性基础设施信任机制，夯实未来财富存储的基础。随着软性基础设施在经济发展中的作用日益凸显，财富存储的方式也将发生改变。财富将更多地体现未来收入，而不是过去和现在的收入；房地产、黄金等传统的有形财富存储媒介的“保值”“升值”功能将显著降低，取而代之的是专利、数字货币等以软性基础设施为基础的“无形资产”。这也是特斯拉、亚马逊等企业股价“超预期暴涨”的重要原因。软性基础设施的这种“基础性作用”，主要体现为经济社会发展的基础由信用机制向信任机制转变，前者对应“以所有权为中心”，后者对应“以使用权为中心”。新型的信任机制面向个性化生产，建立在更高水平的知识专业化和更高质量的经济发展基础之上，这也是加强国家质量基础设施建设的紧迫性所在。近年来，我国下大力气打造国家质量基础设施，尤其在服务认证领域做出了很多前沿性的探索，通过“制度所有者”建设，激励认证机构主动开展研发活动、自主与国际接轨，在诸如移动支付、租赁服务、新能源、建筑节能与环保、服务贸易等新兴业务领域都发挥了传递信任的作用，促进了二三产业的融合发展，有力推进了中国制造向中国创造的转变，夯实了未来我国参与全球财富结构调整的发展基础。
抓住治理模式转换的战略机遇，发挥体制优势巩固软性基础设施成果
随着个性化知识和劳动投入的增加，人类社会逐渐由一个低度复杂性和低度不确定性的状态，走向高度复杂性和高度不确定性的状态。过去依附于“有形资源”的治理模式，逐渐成为新经济发展的桎梏，这也是20世纪后期出现各类组织逃离官僚制趋势的原因所在；经济社会发展呼唤基于“无形资源”的新的治理模式，一场由合作制替代官僚制、由开放系统替代封闭系统、由利用复杂性和不确定性策略替代消除复杂性和不确定性策略的运动正在形成。这一转变将使得经济社会发展逐渐脱离基于个体的知识专业化模式，走向基于组织的知识专业化模式。这里强调“基于组织”，不是说作为个体的人不再重要，而是强调组织为个体赋能，强调知识作为生产要素的自由流动更加顺畅，组织成为加速这种流动、推动作为个体的人全面发展的重要媒介。我国的社会主义市场经济体制就有着这样的优势。这也是近年来我国软性基础设施发展迅速，并在很多领域取得领先地位的重要原因。接下来，我国要保持好这种体制优势和发展优势，总结好软性基础设施建设的成功经验，推动更高层次、更高质量的发展。
一是利用好软性基础设施放大组织的平台功能。“组织”或“单位”在我国社会主义市场经济发展过程中发挥了举足轻重的作用，是建立信任、发挥新型举国体制优势的重要媒介。在过去几十年的发展中，组织和个体交互赋能，但主要是个体向组织赋能。这其中，一个非常有代表性的组织就是公立医院：医生向公立医院让渡声誉，公立医院为医生分担责任。这种模式迅速提升了公立医院的实力，但也客观上带来了中国人看病“认医院不认医生”的现象。近年来，“互联网+医疗”的快速发展，为医生个人声誉的树立创造了条件，诞生了一批著名互联网医生，如儿科专家崔玉涛，对激活医疗卫生服务市场发挥了重要作用。事实上，这还仅仅是互联网平台发挥软性基础设施作用的初步成果，随着软性基础设施更加完善，作为实体的“组织”或“单位”将逐渐成为知识的“容器”，为作为个体的人赋予更大的权能。更进一步说，我国知识产权保护和国家质量基础设施建设领域，在与国际接轨的基础上，也要往这个方向努力，展现我国的体制优势，发挥我国在参与国际经济社会治理中的重要作用。
二是利用好软性基础设施加速要素的自由流动。知识的专业化加速了各类要素的自由流动。这种专业化和自由流动的一个重要表现是，随着技术的进步，出现了知识载体媒介化、虚拟化的迹象，许多专业知识并不必然以专家为载体；人类在分工细化程度和自我服务能力两个方向上也都得到了显著提升，但两者又不必然产生矛盾。在这种情况下，软性基础设施能够通过“组织”或“平台”的相对稳定性和个体的较高流动性，推动要素的自由流动和优化配置。这里值得注意的是，无论是“组织”还是“平台”，都具有过渡的、阶段的性质。要素流动达到一定速率，“组织”或者“平台”就应当适时退出，以推动要素实现更高水平的流动和配置。对于政府来说，就是要把握“退出原则”，从供给硬性基础设施，走向供给低水平的软性基础设施，再走向供给更高水平的软性基础设施，如此递进，不断提高政府的自身价值。
三是利用好软性基础设施夯实监管的微观基础。习近平总书记强调，要“在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要 ‘有效的市场’，也要‘有为的政府’，努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题”。软性基础设施具有的多主体供给的属性和分割产权的功能，给破解这道世界性难题、发挥两方面优势创造了新的条件。其中一个重要的条件就是夯实了政府监管的微观基础，推动形成“以产权为核心、以合约为抓手、以信任为基石”的监管模式。以平台经济为例，外卖平台延长了餐饮的服务链条、改变了餐饮服务的产权结构，形成了“平台-餐馆-外卖配送员-顾客”的复杂合约集合。在监管的过程中，可以通过界定不同供给主体的产品本质和不同需求主体的需求本质，找准关键合约，设置更有针对性的监管焦点。如此，我们才能避免为“算法”、为“机制”赋予价值观的困境，构建起与“由个人供给软性基础设施”相适应的监管模式，从而更好地服务高质量发展。
【本文作者为中央财经大学政府管理学院教授】
参考文献
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责编：蔡圣楠 / 罗 婷
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