摘 要:在后疫情时代，国家治理体系和治理能力现代化的突出问题之一，就是统筹发展和安全。为此，要处理好发展与安全的关系，补短板、堵漏洞、强弱项，实现更加安全的发展；持续提升应急管理机构的治理能力，使之能够在危机的预警、响应、处置、善后和防范等各个环节应付自如；持续提升应急管理机构的治理合法性，赢得民众对政府的信任，推动共建共享平安中国；评估、管理和提升应急管理绩效，从而实现更高效能的治理。
关键词:统筹发展和安全 国家治理 高质量发展
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
2020年新冠肺炎疫情全球大流行，截至2020年底全球超过8000万人感染病毒，180多万人因之丧生。与此同时，疫情冲击使旅游、餐饮、商贸、娱乐等许多行业遭受重创，交通管控等疫情防控措施使脆弱的全球经济进一步恶化。此外，病患、失业、辍学、犯罪等一系列社会问题滋生，使一些国家的主权安全岌岌可危。当今世界正经历百年未有之大变局，我国进入新发展阶段，在新冠肺炎疫情的影响下，人们更加认识到统筹发展和安全的重要性。
党的十九届五中全会提出要“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”，并指出要“坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”。全会明确要加强国家安全体系和能力建设，确保国家经济安全，保障人民生命安全，维护社会稳定和安全。这意味着要从国家战略高度重视统筹发展和安全，从大安全和大发展的视角推进平安中国建设。
如何统筹发展和安全之间的关系
发展和安全之间的关系是微妙、动态和复杂的，而如何对其加以统筹，则取决于我们如何认识二者之间的关系。如果把发展和安全进行简单的划分（高水平或低水平），并对二者之间的关系加以组合，那么我们可以明确四种典型状态（如图1所示）。
首先是第一种情形，发展和安全都是低水平的，这种双低状态意味着人类社会的“至暗时刻”。显然，这种情形是不可取的，也是难以为继的一种状态。人类在20世纪以前一直处于低水平的发展和低水平的安全之中，只不过到了最近一个世纪特别是20世纪中叶以后，才有了发展和安全的齐头并进。
第二种情形是发展处于低水平而安全处于高水平。在这种情形之下，人类社会处于发展停滞的安全之中。由于政治体制和科学技术没有突破性进步，经济社会发展水平较低，社会陷入“内卷化”状态而裹足不前。此时的安全是有条件和不稳定的，极易受到自然灾害和战争等突发事件的冲击。因此，在这种情况下，即便处于相对较高水平的安全之中，也是一种虚幻的安全假象，由于没有发展的支撑而难以为继。
第三种情形是“致命的发展”，或者说是没有安全保障的发展。在工业化快速推进的时期，经济发展和社会繁荣令人陶醉，但是由此带来的环境污染、事故伤亡、健康威胁等风险也与日俱增，使高速发展付出了巨大的安全代价，甚至可以说是得不偿失的误导性发展。比如，在先污染后治理的发展观念指导下，许多湖泊、河流和土地遭受严重的污染，而为此付出的环境整治成本远远超过发展所创造的经济价值。特别是为了追求发展速度而不惜一切代价的经济增长，往往埋下了难以根治的安全隐患，使来之不易的发展果实脆弱难保。与此同时，新技术的应用带来了效率的提升，但是也使安全风险凸显。比如，外卖骑手遭遇平台算法陷阱而导致交通事故频增，互联网企业的过度加班文化导致员工过劳猝死，等等。
第四种情形是高质量发展，即发展和安全都处于高水平，且二者相互促进。在这样一种情形之下，发展和安全携手并进并有机统筹，发展为安全提供了支撑，安全为发展提供了保障，实现了发展和安全的辩证统一。发展和安全并非水火不容或不可兼得的矛盾，而是能够进行系统把握、动态平衡、系统协调和有机统筹的。习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的说明中指出：“我们越来越深刻地认识到，安全是发展的前提，发展是安全的保障。”我们要“处理好发展和安全的关系，有效防范和应对可能影响现代化进程的系统性风险”。
从人类社会的发展历程来看，发展、安全以及发展和安全之间的关系经历了值得关注的变化。放眼历史，可以看到人类社会在很长一段时间都处于低水平的发展和安全之中。工业革命带来了科技进步和工业增长，推动了经济社会发展，但是也使各种各样的安全问题凸显。随着经济社会发展的进一步提速增效，安全水平也得到同步提升，并实现了发展和安全的携手并进。
在发展和安全之间的关系方面，生态环境和交通安全这两个领域为我们提供了有益的启示。生态环境领域的库兹涅兹曲线刻画了经济增长和环境质量之间的动态曲线关系，即在经济增长初期，环境质量会随着经济增长而恶化；但是，在越过了拐点以后，经济增长所带来的不是环境污染，而是环境质量的同步改善。类似地，在交通安全领域，机动车保有量的增长在一开始会导致交通事故和伤亡人数的攀升；但是，一旦达到了临界值，机动车保有量的增长不仅不会使交通事故问题恶化，而且可能大大减少交通事故。因此，发展和安全之间尽管充满张力，但是却并非都是冲突和矛盾，而是可以得到有效统筹和平衡的。
虽然新冠肺炎疫情带来了前所未有的安全挑战，但是我们仍然要承认当下的时代不是黑暗的时代，而是有史以来最好的时代。史蒂芬·平克在《当下的启蒙：为理性、科学、人文主义和进步辩护》中指出：“人类的聪明才智已经战胜了生命的主要威胁，……可以说，我们正生活在历史上最安全的时代。”正是得益于政治进步、经济增长、社会启蒙、科技发展，我们才得以避免许多过去世代所难以避免的威胁和风险。但是，新冠肺炎疫情冲击使发展和安全的统筹问题进一步凸显，而如何在后疫情时代更好地统筹发展和安全，就成为至关重要的课题。
如何保障安全感十足的高质量发展
党的十九届五中全会提出到2035年要实现的一系列远景目标中，其中之一就是要使平安中国建设达到更高水平。发展带来的是获得感，安全带来的是安全感，而只有发展和安全得以统筹才能有真正的幸福感。在后疫情时代，国家治理体系和治理能力现代化的突出问题之一，就是统筹发展和安全。为此要加强国家安全体系和能力建设，不断增强应急管理能力，使安全能够跟上发展的步伐，并使发展能够增强保障安全的能力。
在高质量发展阶段，要未雨绸缪地加强应急管理能力建设。应急管理需要同时增强治理能力和治理合法性，而二者是相互强化的关系，并共同影响应急管理绩效。对于应急管理绩效的提升而言，治理能力和治理合法性缺一不可。具体到治理能力和治理合法性，则又进一步包括若干维度。治理能力是应急管理组织在应对危机时所掌握的资源和展现的素质，包括协调、分析、监管、履职等方面的能力。治理合法性则主要是指民众等利益相关者如何评价和信任政府部门，以及社会群体之间的信任和合作。着眼于统筹发展和安全，我们要在如下四个方面做好工作。
对国家安全领域高度重视和加大投入，补短板、堵漏洞、强弱项，实现更加安全的发展。新冠肺炎疫情暴露了我国在公共卫生、应急管理等领域的投入严重不足，无论是资金、人才还是政策都没有达到必需的水平。为此，应进一步高度重视安全隐患、漏洞和短板，通过发挥中央和地方两个积极性，尽快补齐增强这些薄弱环节。
应急管理的特点之一是危机的潜伏期较长，不出事没人管，一出事便难以管。因此，国家安全的一些关键领域在常态时期往往得不到足够的重视和应有的投入。但是，如果放任这种平时不重视和临时抱佛脚的应对态势继续下去，则安全问题就可能重蹈覆辙。对此，可以考虑设立专项国家安全基金，加强对国家安全薄弱环节的持续监测和稳定投入，尽快补齐国家安全领域的短板。
持续提升应急管理机构的治理能力，使之能够在危机的预警、响应、处置、善后和防范等各个环节都有足够的资源和能力应付自如。应急管理能力既涉及硬件基础设施（包括“新基建”），也关乎应急管理机构的组织软件，而后者的重要性日益凸显。2018年，应急管理机构在党政机构改革中应运而生，整合了多个原来分散在不同部门的职责，而疫情防控就成为新成立的应急管理机构所经历的一次大考。从应急管理机构的治理能力来看，目前在协调、分析、监管和履职等方面都还有进一步提升的空间。
在治理能力提升方面，要转变应急管理机构的“救火员”思维，使之从应对转向预警，从被动走向主动。习近平总书记指出，“一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫”，要“把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”。为此，应注重利用大数据、人工智能、物联网等新兴信息技术，不断提升城市的韧性和抗风险能力，使之能够服务于国家安全的全生命周期管理。
当然，在利用新兴信息技术提升治理能力的同时，也要认识到一些值得关注的新现象。比如，疫情期间开发和使用的健康码，在统筹疫情防控和经济社会发展方面做出了突出贡献，也是提升治理能力的典型案例之一。但是，在其使用过程中，要注重切实保护用户的个人隐私和数据安全，避免数据泄露可能诱发的次生风险。
持续提升应急管理机构的治理合法性，赢得民众对政府的信任，推动共建共享平安中国。应急管理机构的能力再强，如果得不到民众的认可和信任，那么就无法在合法性上得分，也会危及应急管理绩效。比如，疫情防控期间的网络谣言会严重影响民众对事实的判断，并可能导致人群聚集和囤积居奇等负面影响。从应急管理机构的合法性而言，需要加强政府公信力建设，并持续不断地增强社会信任和厚植社会资本。以疫情防控期间要不要戴口罩为例，如果每个人都只顾自己而无视他人，或者对政府的指令和要求置之不理，那么就可能使疫情难以得到有效控制。
治理合法性也意味着要在应急管理中走群众路线，积极推动民众参与，使之成为应急管理不可或缺的一部分，持续巩固国家安全人民防线。群众的眼睛是雪亮的，他们的“随手拍”和联防联控，都为应急管理做出了贡献，也从参与中赢得了获得感和安全感。因此，来自民众的创意和参与有利于创新应急管理模式，使应急管理事半功倍。
评估和管理应急管理绩效，从而持续提升应急管理绩效。治理能力和治理合法性可以转化为应急管理绩效，而能否转化和如何优化则取决于对应急管理绩效的评估和管理。目前在安全生产领域已经建立了一套较为完善的绩效考评体系，但是硬性摊派指标、“一票否决”和“末位淘汰”等极端做法，则使绩效考核演变为“以考代管”。这种考核方式甚至诱发安全生产领域的弄虚作假，而各地政府对安全生产的重视转变为对绩效考核结果的关注，考核手段替代了考核目标，导致本末倒置的尴尬局面。与此同时，考核结果主要用于问责和奖惩，而没有成为各地进行风险预判、问题诊断、标杆比较和绩效改进的依据，对应急管理绩效改进的作用不大。考核结果主要使用的是过去发生的事故、人员伤亡和财产损失等方面的数据，而很难对未来发展状况进行预测，考核的滞后性非常明显。
要想发挥绩效评估和管理的作用，就应该重塑应急管理绩效体系，使绩效评估能够真正反映应急管理的真实水平，并为问题诊断和绩效改进提供精准依据。为此应建立治理能力和治理合法性同应急管理绩效之间的内在联系，厘清应急管理绩效的形成机理，并据此构建和完善统筹发展和安全的新型绩效评估和管理体系。加强以人民为中心的应急管理绩效评估体系构建，注重对民众的安全感进行调查、评价和诊断。在评估应急管理绩效时，不应以“零风险”作为评判成败的依据，而应以是否提升了治理能力和治理合法性来进行衡量。要淡化绩效评估的问责色彩，提升绩效评估在促进绩效提升等方面的作用。
【本文作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、中国人民大学公共管理学院教授】
参考文献
[1]本书编写组：《党的十九届五中全会〈建议〉学习辅导百问》，北京：党建读物出版社，2020年。
[2][美]史蒂芬·平克：《当下的启蒙：为理性、科学、人文主义和进步辩护》，杭州：浙江人民出版社，2018年。
[3]汤姆·克里斯滕森、坡·拉格雷德、丽萨·H·雷克佳等：《为危机管理而组织：建立治理能力和治理合法性》，《江苏师范大学学报（哲学社会科学版）》，2018年第6期。
[4]杨开峰等：《统筹施策——疫情之后的公共卫生之治》，北京：中国人民大学出版社，2020年。
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