摘 要:地方政府的智慧治理面临从数据搜集到数据分析，从行政驱动到数据驱动的能力提升瓶颈。瓶颈的出现，乃囿于治理理念与治理理论偏差的重叠。而突破瓶颈，实现智慧治理能力的跃升，则有赖于因地制宜、循序渐进的治理实践，以及多元参与、协同互惠的理论思维。
关键词:智慧治理 条块分割 数据驱动
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
过去十余年间，我国中央和各级地方政府对于信息技术的价值定位实现了从“承载”到“运营”的跃升——从建设“电子政府”以满足线上政府对线下政府的功能映射，到建设“智慧政府”以回应整体性政府职能转变的动态需求。这一跃升过程，紧密契合于党的十八届三中全会以来推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景，积极响应了习近平总书记“从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”的理论论断，并在地方层面积累起两类重要的智慧治理实践经验。
其一，是以上海、杭州等城市的“城市大脑”为典型的智慧治理经验，侧重通过政务数据的归集、共享，打破科层体系内业务条线间的信息分割；把解决堵点问题作为导向，创新开发“渣土车监管”“群租房整治”“危化品运输预警”等应用场景，优先提升政务服务效能。其二，是以北京等城市的“城市指挥中心”为典型的智慧治理经验，侧重通过整合、办理“政务热线（12345）”、网格、城管等分散渠道的群众诉求，优化科层体系内属地层级间的“信息-权责-资源”配置；把解决痛点问题作为导向，用“接诉即办”的信息需求持续倒逼“吹哨报道”的机制创新，优先提升政府回应性。这两类实践经验，分别锚定超大型现代国家行政化治理机制中固有的“条”“块”分割弊病，将大数据、人工智能等“新技术”嵌入到“老问题”中，形成强大、集约的智慧化解决方案。
在党和国家大政方针的指引下，同时受已有先进经验的激励，越来越多的地方政府已经不再满足于理念上的跃升，而是积极开展智慧治理的实践探索。如果以市级层面为统计口径，计算科技部、工信部、国家测绘地理信息局、发改委所确定的智慧城市相关试点数量，截至2020年9月，我国智慧城市试点数量累计已达749个。也就是说，我国95%的副省级城市、83%的地级城市都在城市智慧化的道路上。但在经历了高清摄像头布控、5G基站建设、政府内网升级、大数据上云等以数据搜集、传输和归并为目标的基础设施投入后，如何将积累的数据转化为生产力并解决政府供给公共服务过程中遇到的棘手问题，已经成为地方政府提升智慧治理能力必须突破的瓶颈。
地方政府智慧治理陷入瓶颈的典型表现
爱因斯坦曾指出“提出问题往往比解决问题更重要”，发现瓶颈是突破瓶颈的前提。地方政府的智慧治理一旦陷入从数据搜集能力上行至数据分析能力的瓶颈，往往会呈现出以下两个特征：
第一，“穿新鞋、走老路”，沉淀了数据，储备了技术，拿出的却是老办法。例如，新冠肺炎疫情初期，虽然一些城市已经建立、运行了“城市大脑”和“城市指挥中心”，但在面临严防疫情扩散和加速复工复产间的平衡难题时，其中绝大多数依然采取层层加码的“表格抗疫”老办法，直至“健康码”的出台和推广。又如，笔者观摩多地城市指挥中心的演示屏幕发现，其尽管可以“无死角”地实时呈现用高清摄像头乃至无人机采集到的城市路况，但到了实际解决高峰时段的拥堵问题时，多数城市还是在靠地面现场的交警来人工调控红绿灯时长。
第二，政府“一言堂”，主官说话而不是数据说话。智慧治理的关键，在于让数据向决策者说话，利用大数据来识别治理中存在的问题，剖析问题成因，再辅助决策者权衡利弊，选择对策。然而，在一些地方的智慧治理过程中，负责搭建数据平台、设计数据结构的企业团队和负责结合数据与治理需求进行统计分析的决策咨询（专家）团队，都严重缺乏基于专业知识、权威来引导地方政府设定问题议程的话语权。一旦重回由部门和主官基于局部经验和个人注意力来决定如何发掘数据价值的模式，传统治理向智慧治理的转型便进入了误区。
地方政府智慧治理瓶颈根源于理念偏差与理论偏差
地方政府在探索实践智慧治理时遭遇瓶颈，深层次原因还在于理念偏差与理论偏差的叠加。首先是理念偏差。地方政府的行政治理机制有着强烈的绩效导向，整个组织对显性的、“投入-产出”指标的关注往往会压倒其对转化过程和能力的重视，而且越是后发追赶的地方政府越容易以先发地区为参照，陷入结果导向的陷阱。然而，从传统治理向智慧治理转型，必然要经历一个渐进的、技术“嵌入”组织的过程，也必然要以一种以往并不具备的智慧治理能力的习得和螺旋上升为支撑。如果不能适时纠正这种理念上的偏差，地方政府推行智慧治理的激励就会扭曲为用一蹴而就的投入追求立竿见影的产出，因为没有“干中学”的耐心和试错的勇气，遇到棘手挑战便只能重回老路。
其次是理论偏差。恩格斯曾经指出：“一个民族要想站在科学的最高峰，就一刻也不能没有理论思维。”习近平总书记在纪念马克思诞辰200周年大会上引用了恩格斯的这一论述，并明确地提出：“中华民族要实现伟大复兴，也同样一刻不能没有理论思维。”智慧治理是以在信息技术创新所引领的社会变迁中科学、合理地建构“秩序”为使命的。技术创新的确是全新的挑战，但在社会变迁中建构秩序却并非没有理论规律可以依托。可惜的是，还有相当多的地方政府在布局智慧治理工作时，缺少理解社会变迁这一复杂现象及其秩序重建规律的理论思维自觉，故而还在依靠并信赖领导干部自身的主观经验和直觉判断来推动智慧治理，结果造成了主官“一言堂”的不利局面。
如何突破瓶颈，提升地方政府智慧治理能力
党的十九大报告对于新时代我国社会主要矛盾的论述，是未来一段时期内探索解决国家治理中重大问题的理论思维起点。既然智慧治理是回应“人民日益增长的美好生活需要”所必需的治理能力跃升，那么“不平衡不充分的发展”就是这一能力习得过程中必须优先予以承认和解决的现实挑战。
因此，地方政府要突破前文所述的瓶颈，首先要坚持“用现实活化理论”，以问题为导向，自下而上、积少成多地来学习智慧治理。比如，杭州的“整体智治”和北京的“接诉即办”分别在政务服务和社情民意回应领域引领着我国智慧治理实践的前沿，而他们的做法和全球其它智慧治理领先城市的经验已经勾勒出一套从“数字化、网络化、智能化再到智慧化”的阶梯理论，来逐步提升相应的治理能力。为此，其它地方政府应在实事求是评估自身所处发展阶段及其资源约束的基础上，因地制宜地规划智慧治理能力的进阶路径。事实上，当前多数地方政府的数据归集工作仅仅是治理要素——治理主体、治理工具和治理客体的数字化表述的开始，而归集数据在液晶屏幕上的绚丽呈现，也更多是对数据的罗列，尚未完成经由工作逻辑连接和筛选后对数据的网络化与信息化转换。超越这些阶段而急切追求智能化甚至智慧化，便会成为无本之木，难免欲速则不达。
此外，上海、深圳等地的智慧治理经验还表明，阶梯理论中特定阶段的治理能力习得，乃是牵涉社区、医疗、教育、交通、环保、城管、应急等多个子系统的复杂协同过程。因此，要实现智慧治理能力的阶段性攀升，既要分清轻重缓急，统筹数据质量和部门意愿，选准突破口；又要以点带面，聚沙成塔，逐一构建起治理体系中各个条块、各个领域的智慧子系统，搭齐四梁八柱，再竣工验收。信息技术的日新月异，各地发展的不平衡、不充分，都决定了地方政府智慧治理能力的提升不适合搞“一刀切”的大方案、大规划，更不能满足于“做盆景”“找亮点”式的单兵突进。
其次，要把握好新时代我国社会主要矛盾这个理论思维起点，地方政府还必须在推进智慧治理过程中，重视学习并应用有关技术和社会变迁的经典理论，坚持“用理论照亮现实”。人民的“美好生活需要”，是在技术进步推动下“日益增长”的；而“美好”所蕴含的价值标准，又是由党和国家、科技力量、市场力量和社会力量共同引导、塑造而形成的。智慧治理要回应新时代人民的需要，不能简单地在“不平衡不充分的发展”的地区间简单复制模式和经验，却都要遵循兼容并吸纳技术、市场和社会力量的基本逻辑。这种多元参与、协同治理的逻辑，要求地方政府必须摆脱一手包办的指令型思维，建立起市场导向的契约型思维。
具体而言，要特别重视从市场上招标独立的企业作为技术伙伴，而不是自办企业承接业务，把技术力量变成行政力量的附庸。以此为前提，智慧治理平台的搭建、运维和场景开发，应通过阶段性、模块化、项目制的契约安排，动态发掘、对接政府与公司共同的治理需求，实现治理效率与效益的双赢。例如，“停车难”是许多地方政府进行城市治理的痛点问题——群众诉求越来越集中，但该问题涉及交通、公安、城管、工信等多个行政部门，又必须联动物业公司、小区业委会等分散的市场和社会力量才能得到解决。考虑到我国智能停车市场前景广阔，企业可以从中获得丰厚的经济回报，这就有利于调动其积极性，为政府打破部门之间乃至政府、市场和社会间的数据壁垒提供资金与技术支持，从而降低智慧治理的财政投入。
同样的，伴随我国地方政府对营商环境的日益重视，运用大数据和人工智能技术来化解部门分割、政企分割等影响政务服务效率的顽疾，成为各地智慧治理的重要任务。但是，优化营商环境的环节众多，千头万绪，单纯依靠主管部门（如地方发改委）或主责官员，往往很难找准智慧治理的突破口。相比之下，江苏宿迁等地的智慧治理平台，充分把握技术供应商的业务需求与数据安全间的平衡，根据平台合作企业开展产业链金融服务的特点，吸引其在企业开办、获得水电等富含中小企业成长信息的环节打通部门信息分割，提供全链条的工单智能分拣、自动推送、办理超时预警、问题诊断等智慧治理工具。这种以多元治理模式和智慧治理合作伙伴的利益为中心的工作机制，不仅为破解条块分割提供了技术与市场的助力，而且显著改善了当地的营商环境，并且激励了社会资本持续参与智慧治理、不断投资于智慧治理技术的创新。
【本文作者为吉林大学行政学院教授、电子政务系系主任】
参考文献
[1]黄其松：《充分发挥数字政府作用 着力提升治理现代化水平》，《光明日报》，2020年4月13日。
[2]邓理、王中原：《嵌入式协同：“互联网+政务服务”改革中的跨部门协同及其困境》，《公共管理学报》，2020年第4期。
[3]施然：《从“深镐渝宁”四城“实干”出发，探路智慧城市下半程》，财经网，2020年9月23日。
[4]黄奇帆：《结构性改革：中国经济的问题与对策》，北京：中信出版社，2020年。
责编：司文君 / 罗 婷
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。