摘 要:政务公开作为我国行政改革的基本内容，历经了从基层到高层、从局部到全国、从面上到深入的一个长期发展过程。当前，我国政务公开工作已经基本制度化规范化，制度优势也得到进一步彰显，但依然面临一系列挑战。基于信息治理能力推进政务公开的可能路径包括：从政务公开内涵方面实现政府主导向多元共治转变；从政府治理重心方面实现信息公开向数据共享转变；从体制机制创新方面实现技术治理向整体治理聚焦。
关键词:政务公开 公信力 政府治理
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
政务公开作为现代政府治理的一个环境基础要素，已经成为我国社会常态下的行政管理和非常态下的应急管理的重要条件。政务公开制度是否完善、运转是否协调、绩效是否合乎民意，直接影响着政府治理的效能和制度效能。加快推进政务公开制度落实，着力形成良性运行机制，有效依托行政与技术双重支撑，是促进制度建设和治理效能有机融合、推进我国各项改革举措落到实处、提升政府公信力的有力之举。
我国政务公开工作已经基本制度化规范化，制度优势得到进一步彰显
政务公开作为我国行政改革的基本内容，历经了从基层到高层、从局部到全国、从面上到深入的一个长期发展过程。《中华人民共和国政府信息公开条例》2008年开始施行，标志着制度化的政务公开全面建立；经过11年的实施完善，2019年4月重新修订。这十余年来，我国几乎每年都会出台政府信息公开报告和年度政务公开要点，这充分表明政务公开制度体系逐步完善，政务公开工作卓有成效。回顾我国政务公开发展的历程，可以看到，我国政务公开工作已经基本制度化规范化，制度优势得到进一步彰显。
制度体系不断完善
2011年，全国政务公开领导小组发布《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作的意见》，提出政府信息公开、行政职权、便民服务三大类共计385项事项应依托电子政务平台向社会公开。2016年，国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，提出各地各部门应当推进行政决策、执行、管理、服务和结果五个方面的全过程、全流程公开。2019年，《优化营商环境条例》首次将“五公开”要求写入法规。2020年6月，在抗击新冠肺炎疫情取得重大战略成果的关键时期，国务院办公厅印发《2020年政务公开工作要点》，从制度层面对权责清单、经济政策发布解读、疫情信息发布、信息公开等政务公开工作作出规定，为增强政府透明度和公信力，助力推进国家治理体系和治理能力现代化提供了支撑和保障。
运行机制逐步健全
我国在多年政务公开实践过程中，积累了丰富经验，形成了完备机制。为确保信息公开落到实处，先后建立了协调联动机制、公开审查机制、监督问责机制等，尤其是新冠肺炎疫情防控期间优化完善的联防联控机制，极大地提升了各级政府的响应能力和公开程度，确保政务公开制度落到实处。为监督公共权力有效运行，同步建立了清单更新机制、债务公开机制、审计公示机制等。为保障制度执行取得实效，逐步完善了考核评估机制、社会评议机制和责任追究机制等。其中，各级政府通过全国一体化政务服务平台“好差评”系统、政府门户网站、互联网监督平台、“12345”热线等收集企业和群众意见建议成为常态，政务服务绩效由企业和群众评判更是得到全面推广。此外，大数据、区块链和人工智能等技术的引入，以及数据共享平台的整体推进等，也为更快形成网络信息时代新的政务公开运行机制创造了良好条件。
效能转化积极推进
效能是指制度执行的效果或效率，是体现和验证制度优势的重要标志。总体来看，政务公开已经成为政府治理的有力工具，在促进行政管理体制改革、建立廉洁高效的行政管理新体系，增强政府回应性、改善政府治理环境，强化对公职人员的监督、建设阳光透明政府，提高政府信息利用率、降低市场交易成本，规范紧急状态下的信息公布、提高政府应急管理能力等多方面均取得了实实在在的效果。比如，北京市全面推进政务公开工作，积极打造政务公开日、“市民对话一把手”、一体化网上政府建设等系列品牌工程，在运用现代技术手段促进法治政府、创新政府和服务型政府建设方面走在了前列。值得肯定的是，随着政府数据的进一步开放利用，政务信息系统将成为政策解读、市场监管、政民互动等领域的“必需品”。
我国政务公开面临的主要挑战
将我国制度优势转化为治理效能是一个极其复杂的系统工程，需要良好的运行机制、健全的保障体系以及科学的评估手段。就政务公开制度而言，其涉及信息公开、权力监督、依法行政等多个方面，面临政府诚信、决策风险及数据安全等诸多挑战。
政府回应性不足与群众知情权增长存在矛盾
我国现阶段的国家治理具有过渡性、探索性和融合性等新特点。治理主体的多元参与与密切协同，并不能有效应对治理客体的错综复杂与敏捷多变，这一隐性矛盾在政务公开等方面尤为突出。网络时代，群众接收信息的自主权、发布信息的自主性空前提高，常常会超越政府的应对速度，导致政府有时以“迟到”“缺席”“沉默”等姿态出现。互联网的开放性、离散性等特点决定了其信息传递和流转的完全自由性，在相当程度上增加了政府公开数据、管理信息的难度，哪些信息需要公开、在什么范围内公开、依据什么程序公开等问题成为“牵绊”。在打造治理共同体的过程中，政府与企业、政府与社会相互协作仍有较大提升空间，存在党政部门孤军作战、有志群众孤立无援、社会精英冷静观望等状况。究其原因，主要在于各级政府对政府信息和政务数据认识不全、理解不深、风险意识不高，运用网络和信息辅助决策能力不强，在主动公开、被动回应、交流互动等方面缺乏训练。
政务公开目标与信息治理能力未能匹配
互联网和大数据的兼容性与高速率，加快了人类学习与交流进程，加速了政务公开和信息共享，网络和新媒体跃升为群众获取政府信息的主渠道，对政府应对及其决策产生重要影响。具体而言，各级政府在加快网络公开、网上问政建设的同时，网络的“双刃剑”效应亦不可避免，如何驾驭信息、提升信息治理能力成为各级政府的最新考量。经此疫情防控一战，社交媒体的“爆发性”壮大也为政府治理提出新难题，网络空间政务公开成为后疫情时代的新模式新样态，网上群众路线虽然得到新发展，但如何由线下转到线上却遇到新困难。随着越来越多不同年龄、不同背景的人民成为网民并跻身于信息传播者和舆论生成者行列，信息发布的“门槛”将会降低，信息博弈和数据溯源的难度将会加大，政务公开的复杂性、风险性和未知性也会增加，政府信息治理能力亟需有效提升。
公开效能提升与体制机制运转未能同步
从目前情况看，政务公开的主要矛盾已从公开数量逐步转向公开质量，政务公开效能优劣依赖于体制机制是否顺畅有效。信息技术的不断迭代，正在使政务公开向全领域延伸，呈现全时空、多维度的扩展之势，数据多寡与信息能力成为网络环境下政务公开质量的决定因素。但由于长期缺乏有效的多方合作机制，信息孤岛和数据壁垒制约了政府信息公开效能的发挥，构建全民团结、联防联控、信息共享、平战结合的信息管理体系应当尽早提上议事日程。作为网络大国，我国政务公开渠道早已呈现平民化和下沉趋势，信息主体多元化和内容多样化等特征较为明显。然而，有的政府部门对政务信息的甄别、管理和使用等情况，有时还达不到人民群众所期望的那样融会贯通。制度的执行过程需要综合运用一系列详细规范，如果缺乏对相关规范和详细规定的了解，加之没有强有力的法律保障和技术支撑，轻则会出现信息不同步和不对称等现象，重则将导致政务公开制度碎片化和调适性等问题，影响政务公开整体效能的发挥。
基于信息治理能力推进政务公开的可能路径
党的十九届五中全会提出“十四五”时期经济社会发展主要目标，其中提到的“国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升”，为加快政务公开和政府职能转变指明了努力方向。网络和信息技术在疫情防控攻坚战中的成功实践，则为构建以数据为中心的政务公开制度体系、以信息治理能力为支撑的运行机制提供了有力参考。
政务公开内涵：政府主导向多元共治转变
一是公开主体上，要突出政府的主导作用。各级政府应当主动公开、积极作为，健全政府信息主动发布联动机制，在主动公开、主动回应信息方面做足文章。按照《2020年政务公开工作要点》，加强政府网站和政务新媒体内容保障，更多发布权威准确、通俗易懂、形式多样、易于传播的政策解读产品，不断提高政策知晓度。与此同时，尽快实现制度与技术有机融合，形成政府主导、链条参与、技术汇集的强大支撑合力，健全与之有关的法律法规，完善数据标准规范，制定信息管理办法等。
二是公开形式上，应凸显党媒和官媒的主阵地作用。在党的全面领导下，落实政务公开的主体责任、主管责任、监管责任，加快传统媒体与新媒体的有机融合，形成全媒体统一行动的聚合效力。依据政务信息的重要性和影响程度，由不同类型媒体“分头行动”，有效提高信息传播利用效率。在管理权限的分配上，信息入口即收集渠道和范围可以更宽更广和不受限制，但信息出口即公开内容和时机应有科学根据和法律依据。
三是公开策略上，要善用精英的示范效应。在以“流量”为简单效能标准的网络世界，社会精英的言论往往决定着网络舆论导向和信息流向。在多方参与治理的情境下，政府不仅要发挥资源“分配者”职能，还应扮演“调节者”与“领导者”角色，必须因材施用、各司其职。只有统筹网上网下、国内国际、大事小事，优化组合力量，区分对象进行治理，才能尽快达成“更好强信心、暖人心、聚民心”的治理目标，更好发挥政务公开工作的独特功能。
四是公开结果上，应形成聚合的信息优势。信息优势的形成需要各类治理主体全面参与，政务公开并非政府的“一家之事”，而是多方参与之治，要在发挥党的领导作用和政府主导职能的基础上，正确运用新技术手段，拓宽信息渠道和来源，吸引多方力量参与信息治理和政务公开，更好发挥我国制度优势。
政府治理重心：信息公开向数据共享转变
一是信息管理的法治化整合。我国各级政府建立了较为完备的信息治理制度，相关法律包括《保守国家秘密法》《网络安全法》《突发事件应急法》等，今后应当站在国家治理体系的全局高度，把握政务公开工作的特殊作用，对已有制度整体梳理，依据治理效能重新排序，按照合而为一、以大统小、因地制规等原则统一优化。
二是信息分类的规范化再造。无论是主动公开，还是依申请公开，信息类型、格式、表述等方面均可能存在不统一现象。仅从文本表述的浅层面分析，如果执行者缺乏一定的知识水平和理解能力，实际操作过程中极有可能出现信息传达不同步、情况处置不及时等问题。因此，应当及时制定和出台国家层面的信息分类指南，建立国家级信息管理机制并发挥实效。具体到信息分类与规范化问题，可以根据实际效果分为有效信息、无效信息和时效信息等；也可将突发事件中政府信息与事件紧急程度结合起来，按照轻重缓急划分等级、区分类型等。
三是数据共享的标准化筑基。数据是信息的基本构成和主要形式，是信息交互的具体实现。2020年3月发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据作为生产要素并可被市场化配置。数据要素将在推进国家治理现代化过程中发挥更大作用，政府信息获取中数据“各自为政”等问题也将得到有效解决。
体制机制创新：技术治理向整体治理聚焦
一是筑牢指挥聚合的联防联控机制。设立央地多级突发事件应对常设机构和信息发布机制，指定信息发布责任主体。拟定中央到地方各级政府信息公开与信息发布权力清单、内容清单、问责清单等，赋予地方政府在清单范围内充足的经济、社会、环境资源调配权限，依据突发事件变化情况因地制宜构筑应对方案。以法定形式明确政务公开制度的责任主体，落实各级政府主体责任、压实属地责任，搭建联防联控大数据管理平台和信息发布系统等，形成以安全部门为主导、以信息部门为支撑、以行政部门为依托的信息治理指挥体制。
二是健全权责融合的责任清单机制。借鉴此次疫情防控的成功经验，由网信办或应急管理部牵头组建突发事件信息发布专门机构，明确数据归属，统一信息管理。对于各部门各级人员的具体职责划定，可借鉴作战领域任务分发系统，细化不同类型事件下的具体流程应对清单，加强信息分级管理和权限分配。在引入清单制区分任务的同时，须将数据安全摆在重要位置，核心敏感信息由党政机关联合保护，辅以集成化、可视化、清晰化的技术创新，形成明晰稳定的多级信息审批机制、稳固精准的内部信息控制机制、严格广泛的外部数据赋权机制等。
三是构建价值统合的协调联动机制。整合社会精英和民间组织优势力量，鼓励包括互联网企业、非行政事业单位等积极参与数据收集、甄别与回应，最大限度避免地方政府各自为政，杜绝地方官员懒政怠政等行为。公共企事业单位因其独有的公共资源优势和信息技术优势，必须充分利用大数据和人工智能等技术，构建数据汇聚的多元沟通平台，打破行政体制壁垒，尽快实现多方利益主体信息共享与跨区协同。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部研究员；本文系国家社科基金项目“信用机制与志愿服务发展研究”（项目编号：20GLX244）与中国行政改革研究基金课题“政府公信力与诚信政府建设研究”（课题编号：2019CSOARJJKT009）阶段性成果；中共中央党校（国家行政学院）信息技术部调研员刘海军对本文亦有贡献】
责编：李一丹 / 罗 婷
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