摘 要:在坚持和加强中国共产党的全面领导、推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，如何认识和处理二者的关系并促进二者的有机统一是当前面临的一项紧要课题。在全面准确地理解党的全面领导的科学内涵的基础上，充分认识党的领导的国家治理功能，促进党的建设的治理转向，并加强党的全面领导与国家治理制度体系建设，提升党的领导与国家治理制度化、法治化水平，是实现二者有机统一的基本途径。
关键词:中国共产党 党的全面领导 国家治理体系 制度改革 依法治国
【中图分类号】D26 【文献标识码】A
中国共产党自1921年成立至今已近百年，自1949年新中国成立至今全面执政已有70余年。新中国成立以来，特别是改革开放40多年来，中国共产党领导人民创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，尤其是在极不平凡的2020年，取得统筹疫情防控和经济社会发展重大战略成果，全面建成小康社会取得伟大历史性成就，凸显了中国共产党领导与社会主义制度的显著优势。
党的十九届四中全会对党的全面领导和国家治理现代化进行了全面规划和部署，明确了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，并对坚持和完善党的领导制度体系作出了具体部署。党的十九届五中全会在开启全面建设社会主义现代化国家建设新征程的同时，进一步强调坚持党的全面领导。进一步推动党的全面领导与国家治理体系的有机统一成为一项具有重大理论与实际意义的新课题。
准确把握党的全面领导的科学内涵
党的全面领导在我国各个历史时期都发挥了关键作用
无论是从马克思主义的政党学说还是从中国共产党的历史经验来看，坚持党的全面领导都是中国共产党治国理政的必然要求。早在抗日战争时期，1942年9月1日中共中央政治局通过的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》就明确规定：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。”[1]随着中国革命走向最终胜利和夺取全国政权，中共中央提出“将全国一切可能和必须统一的权力统一于中央”。1949年中国共产党成为执政党之后，党的全面领导原则和制度逐步确立。党的先锋队性质和党肩负的历史使命要求我们在中国革命、建设和改革的各个历史时期都必须坚持和加强党的全面领导。
党的全面领导不是党政不分、以党代政。改革开放以后，我们对过去在特殊历史条件下形成的党政不分、以党代政的高度集权体制进行了深刻反思和大胆改革。1980年8月18日中央政治局扩大会议提出了政治体制改革的基本目标和任务。通过不断的政治体制改革，党和国家的领导制度发生了许多根本性变化。特别是党的十五大以来，经过多年的改革探索，党的基本路线和基本方针的贯彻实施，以及党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用在制度和法律层面上有了重要保障，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一逐步成为社会主义政治发展的必然要求，中国共产党领导的国家治理体系逐步形成。
党的全面领导具有三方面科学内涵
中国特色社会主义进入新时代以来，坚持和加强中国共产党的全面领导已经成为一项重要的政治原则。新时代我们党提出坚持和加强党的全面领导、推进国家治理体系和治理能力现代化，这是坚持和完善社会主义制度的重要探索，意味着进入推动和促进社会主义制度更加成熟和定型的新阶段。我们必须认真学习、深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想的完整体系和精神实质，全面准确地理解党的全面领导的科学内涵，既完整把握其继承性、连续性，又深刻认识其创新性和时代性。由于中国共产党在中国政治和国家治理体系中处于领导核心地位，党的全面领导就不仅仅局限于党内，不仅仅涉及党的组织，而是包含党治国理政的整体布局。其核心内容应该而且必须涵盖如下三大方面。
一是全面从严治党，提高党的全面执政能力。全面从严治党是坚持和加强党的全面领导的基础和保证。只有全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，党的全面领导才能形成社会共识；只有在全面从严治党的过程中，不断提高党的全面执政能力，才能为党的全面领导提供强大的支持和有力的保障。
二是全面依法治国，建设社会主义法治国家。党的十八届四中全会提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，是坚持和加强党的全面领导的必然途径。党的十九大后成立中央全面依法治国领导小组，就是加强党对法治中国建设的统一领导的重要实践，是党的全面领导的重要体现。
三是坚持和完善人民当家作主制度体系，发展高度的社会主义民主。人民代表大会制度是根本政治制度，必须长期坚持、不断完善，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。协商民主是实现党的全面领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，要推进协商民主广泛多层制度化发展。
正确认识党的全面领导与国家治理的辩证关系
中国共产党的全面领导构建了执政党与国家政权机关之间的新型关系
自从近代政党产生并活跃于政治舞台以来，政党与国家的关系就引起了人们的广泛关注，成为政治学研究的重大课题。世界政党千差万别，政党与国家的关系也是五花八门。如果从政党、国家二元对立的结构化视角出发，以西方传统的仅仅代表社会部分利益的政党观念和西方社会科学中普遍流行的国家-社会关系研究范式来审视当代中国独特的政党与国家关系，就容易陷入“政党”与“国家”相互排斥和截然分离的传统思维框架中。中国共产党不是西方传统意义上的政党，而是与中国文化传统相契合，适应中国革命、建设和发展需要的治理型政党，履行着广泛的国家治理功能。
党的十八大以来，“党的全面领导”“党是领导一切的”等观点的提出就表明，中国共产党对政党-国家关系的认识有了新的突破。党的十九大把“坚持党对一切工作的领导”确立为新时代中国特色社会主义的第一条基本方略。党的十九届四中全会明确提出“完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度”“健全党的全面领导制度”等制度单元，便是以政治建设为统领推进党的领导的组织表达；“建立不忘初心、牢记使命的制度”“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度”等制度单元，便是以思想建设为基础推进党的领导的价值表达。“党的全面领导”“党是领导一切的”不是回到党政合一的老路，搞党政不分、以党代政，而是跳出了党政合一、党政分开二元对立逻辑，找寻到了构建执政党与国家政权机关之间新型关系的具体路径。
正确处理党的全面领导与国家治理辩证关系的基本原则
政党-国家关系在当代中国国家治理体系中占据核心地位，在党领导一切原则之下，新时代正确处理党的全面领导与国家治理的辩证关系主要应遵循以下两个基本原则。
一方面，坚持党的全面领导，正确认识中国共产党作为执政党的国家治理功能，推动党的建设的治理转向。无产阶级政党在它发动革命、夺取政权之后均应该马上开启国家治理的崭新事业。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中扼要阐述了无产阶级政党进行国家治理的基本任务，他们说：“无产阶级将利用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快地增加生产力的总量。”[2]
中国共产党自诞生之日起就秉持为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命，在各个历史时期均强调谋求民族独立与国家富强、发挥国家治理的作用。在此历史发展中形成的中国共产党就不是西方传统意义上的政党，而是掌握国家权力、进行治国理政的政治主体。因此，要正确认识中国共产党的国家治理性质，就必须摆脱西方传统政党观念的束缚，探索适应中国文化传统和现实国情的政党理论与政党领导国家治理模式。
另一方面，充分认识中国的国家治理特色，始终坚持国家治理中的政党中心地位，加强中国共产党的领导核心作用。当代中国的国家治理体系是在中国共产党的领导下推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动统治，成立新中国之后根据马克思主义国家学说和政党理论逐步建立起来的，其最大特色就是中国共产党的核心领导地位。新中国成立之后的国家治理始终在中国共产党的领导下进行，党的中心地位和核心作用一直得到坚持和加强。特别是中国特色社会主义进入新时代以来，我们在坚持和加强党的全面领导的同时，进一步强调维护党中央的权威，加强党中央的集中统一领导。习近平总书记强调指出：“如果党中央没有权威，党的理论和路线方针政策可以随意不执行，大家各自为政、各行其是，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，党就会变成一盘散沙，就会成为自行其是的‘私人俱乐部’，党的领导就会成为一句空话”。[3]与此同时，我们党始终坚持以人民为中心，走群众路线，保持与人民群众的血肉联系。中国共产党作为国家的领导力量，既能够将群众和社会组织整合进党的领导制度体系之中，又能够将民众的利益需要输入国家治理体系之中，从而促进党的领导制度体系与现代国家治理体系之间的有机统一与协调互动。
着力推动党的全面领导与国家治理制度体系建设
在坚持和加强党的全面领导的过程中，正确处理党的全面领导与国家治理之间的辩证关系，就必须走制度化、法治化之路，着力推动党的全面领导与国家治理制度体系建设。
改革开放伊始，我们党在总结历史经验教训的基础上提出了加强制度建设的重要任务。1978年12月召开的党的十一届三中全会在决定把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的同时，明确提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”。1980年8月18日中央政治局扩大会议深刻分析了党和国家领导制度中存在的一些问题和弊端，阐述了政治体制改革的基本目标和方向。此后，我们在政治体制改革和国家制度建设方面进行了持续不断的努力探索，并取得了显著的成就，中国社会政治生活的制度化水平得到极大提升。党的十八大以来，我们党把制度建设摆在更加突出位置，开始提出并着力推动党和国家制度体系建设。习近平总书记在主持十八届中央政治局第一次集体学习时就强调指出：“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。[4]
坚持党的全面领导与国家治理体系的有机统一，推进制度体系建设，关键是要在如下两个大的方面下功夫。
加强法律法规建设，推动党内法规与国家宪法法律的有效衔接
改革开放以后，随着中国特色社会主义法律体系的建立和完善，中国共产党的领导在国家宪法和其它各种法律规章中均得到进一步体现。2018年3月11日第十三届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定，在宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”之后增加一句“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，在宪法的正式条文中强调“中国共产党领导”，进一步凸显了党的领导的根本制度特征。在新时代加强党的全面领导、完善党的领导体制过程中，我们开始制定和修改有关法律法规，明确规定党领导相关工作的法律地位，把坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程。例如，2019年3月，中国法学会第八次全国会员代表大会在修改《中国法学会章程》时专门增加一条，规定“中国法学会坚持党的全面领导，坚定执行党的政治路线，严格遵守政治纪律和政治规矩，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致”。[5]
中国共产党、党的各级组织、党的干部和所有党员都必须遵守宪法和法律、在宪法和法律的范围内行事。正如习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上所强调的那样，“党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动”。[6]对此，国家宪法法律和党内规章都有明确具体规定。宪法第五条规定，“中华人民共和国实行依法治国”，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。中国共产党党章规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，“严重触犯刑律的党员必须开除党籍”。2016年10月27日党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定，“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，增强法治意识、弘扬法治精神，自觉按法定权限、规则、程序办事，决不能以言代法、以权压法、徇私枉法，决不能违规干预司法”。但是，专门化、系统化的领导法规依然相对较少，特别是在中国共产党治国理政、领导国家治理与社会经济治理方面的专门法规需要补充加强。
加强体制机制建设，通过党和国家制度改革促进党的领导与国家治理协同运作，形成强大合力
在党和国家领导制度体系中，中国共产党从中央到地方均建立了党的各级委员会，发挥着党的领导核心作用，形成了完整的组织体系和领导制度体系。中国共产党对国家事务的领导也具体通过领导小组（委员会）、党组等制度形式实现，由此形成了中国特色的党政分工合作体制。
2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，旨在构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，以及联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。2018年3月全国人大审议并通过《中华人民共和国监察法》，其中第七条明确规定“中华人民共和国国家监察委员会是最高国家监察机关”，“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会”。各级监察委员会同党的纪律检查机关合署办公，既实现了纪委和监委在职能和人员上的互补，从而形成了对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，也在坚持和加强党的全面领导的同时，提升了以法治思维和法治方式惩治腐败的能力，实现了依规治党与依法治国的有机统一。[7]
党和国家机构改革促进了党的全面领导与国家治理的分工合作与有机统一，但要进一步加强党的全面领导、提升国家治理的整体效能、形成系统集成的制度体系，还需更多的有机衔接和细致磨合。
【本文作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授，复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心主任、世界政党研究中心主任；本文系研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目“坚持和完善党的领导制度体系研究”（项目编号：20ZDA013）阶段性研究成果】
注释
[1]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第十九册，北京：中央文献出版社，2011年，第423页。
[2][德]马克思、恩格斯：《共产党宣言》，北京：人民出版社，2014年，第49页。
[3]习近平：《中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征》，《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社，2017 年，第21页。
[4]习近平：《紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党的十八大精神》，《习近平谈治国理政》第一卷，北京：外文出版社，2014年，第10页。
[5]宋功德、张文显主编：《党内法规学》，北京：高等教育出版社，2020年，第174-175页。
[6]习近平：《习近平谈治国理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第285页。
[7]上海社会科学院政治与公共管理研究所：《中国政治发展进程2018年》，北京：时事出版社，2018年，第148页。
责编：罗 婷 / 董惠敏
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