【摘要】近年来我国基层治理进入新的历史阶段，深刻改变了基层干部的工作生态，基层干部的心态随之发生明显的变化。解决基层干部的消极心态问题，提升基层韧性治理的能力，可建立多维度、复合型的基层干部激励机制，重塑上下级政府之间分工协作的良性关系。通过厘清条块关系，构建基层治理网络，提高基层治理法治化水平，营造良好的基层治理生态。
【关键词】基层治理 干部心态 治理生态 【中图分类号】D262 【文献标识码】A
把脉基层干部心态，完善干部激励机制
新时代，作为政策落地和治理操作的复杂界面，基层的重要性进一步提升。同时，由于基层治理目标和环境的转变，基层干部的工作心态随之变化，表现出四种值得关注的典型心态。
第一，“不争先，唯恐后”的“中游策略”。近年来，随着国家治理目标的转换，基层治理的目标任务由单一明确的经济发展，演变成为涉及经济发展、公共服务、公共管理的全方位治理。在一些任务艰巨、耗时费力的事务中，一些基层干部表现出“不争先，唯恐后”的工作心态。如果在工作中表现太突出，就会备受上级关注，结果常常是鞭打快牛，不断加码工作任务；如果在工作中殿后掉了队，面子上难看，也会被上上下下所关注和批评。因此，在各种费时费力不讨好的“治理竞赛”中，不显山不露水，不上不下，处于“中不溜”的位置，是一种最省力和最安全的处境。在这种“中游策略”之下，竞赛体制的“赛马功效”大大减弱，很难有效动员和激励基层干部把更多精力投入到工作上，工作创新水平随之降低，导致基层工作的平庸化。
第二，不求有功，但求无过的“避责心理”。现在的基层干部面临着四重问责机制，包括自上而下的廉政问责、效能问责、媒体问责和群众的投诉问责。在这四重问责机制的交叉压力之下，一些基层干部产生了“不求有功，但求无过”的避责心态。避责心态限制了基层干部工作干劲，破解基层大大小小的难题，需要基层干部具备创造性思维和勇往直前的精神。如果基层干部一个个都是怕出错，怕问责，四平八稳，畏手畏脚，则很难履行基层治理使命。
第三，工作资源匮乏，产生“无力感”。人、财、物在本质上可以归结为经济资源。在基层干部的工具库里，还包括自由裁量空间、政策落地的解释设计权和动员协同治理资源的影响力。党中央十分重视基层工作，强调让资金直达基层、直达企业、直达民生，拨到账上的钱比原来增加了不少，但是个别地方由于诸多原因，资金使用起来却是越来越难。有的经费拨下来，用途规定细密而死板，很难根据基层实情灵活使用。在此情况下，即使是有一番抱负的基层干部，也颇感工作资源的匮乏，产生了“无力感”。
第四，刚性治理风格的“办事员”心态。过去，基层工作做得出色，往往是干部们能够灵活变通，通过坚定意志和柔软身段去破解障碍，化解难题。现在，基层干部队伍正在进行代际交接，越来越多的“80后”“90后”年轻干部成为中坚力量。年轻干部大多在顺境中长大，甚至都是家里的独生子女，对于复杂繁琐的基层工作缺乏足够的心理准备，其工作方法和心理状态的耐受力和柔韧度往往不及上一代。一些年轻干部经常执守着“丁是丁，卯是卯”的刚性工作信条，这种不妥协的刚性治理风格与基层复杂问题碰撞，很难达到良好的治理效果。基层工作要顺利开展，不仅要求将基层看作政府链条的一个环节，也要求基层干部本身能够动员资源和找寻办法，充当社会治理“策划师”的角色。如果基层干部机械地做事，执行政策照抄照搬，决策推给上级，责任推给下级，那么他们只是替上级政府实施管理，传送公共服务，规规矩矩的“二传手”。基层“机关化”“科长化”现象，导致一些基层干部的工作热情和潜能无从发挥，创新工作的积极性也会被压制，很难应对日益复杂的基层治理工作。
基层不但是纵向行政结构的底端，还是一个特殊的治理空间，要面临政策落地和管理实践的复杂问题。实际上，将基层完全打造成行政链条的一个环节，将基层干部变为上级的“传声筒”和“二传手”，不仅与当前的基层实情不符，而且也违背行政科学的规律。在自上而下的行政控制和自下而上的基层自治之间，我国曾经找到过中间的平衡点，既实现了自上而下的引导控制，又保留了基层的自主性和积极性。随着当前“治理竞赛时代”的到来，这个平衡点向行政控制一端转移，如何从基层治理的科学规律和当前实情出发，在基层搞对激励，形成新的平衡点，是一个具有战略意义的国家治理问题。
基层干部与办公室公务员存在着较大差别，应当将基层干部作为一种特殊类型的公务员，从基层干部思维逻辑出发，研究和摸清其心态，是完善基层干部激励机制的重要一环。一是关注基层干部的职业满意度和成就感。过去我们主要靠经济刺激和晋升激励两个办法激发基层干部的积极性，这种单纯基于利益的强刺激办法，应逐步发展为多维度、复合型的激励机制。从基层干部职业规划的角度看，激励机制的建立和完善应更多关注基层干部的职业满意度和工作成就感。同时，目前的考核评比“政出多门”，标准不一且变动较大，不利于形成统一和稳定的指令信号。为此，应当在目前复杂多元考评指标的基础上，研究推出基层治理的综合性评价体系，朝着指令明确、内涵齐全和指标整合的方向发展，挖掘基层治理关键性指标、代表性指标和可考核指标，对基层干部形成导向明确、激励有效又合情合理的考核指标。二是由单纯负面督查朝全面的激励机制发展。基层干部面临治理的复杂性和不确定性，干出成绩辛辛苦苦，完全中规中矩又会一事无成，一些基层干部存在消极心理和避责心态。如何做强正面激励机制，包括待遇保障、职业精神、岗位满意度和社会声誉等，值得进行系统科学的研究。
建立基层减负增能的制度“底盘”
首先，应当科学界定上下级政府之间的权能边界。在基层呈现的条块难题，看起来是一级属地政府和条线职能部门之间的关系，但实质却是下级政府与上级政府之间的权责配备关系。政府层级划分的主要科学依据，是基于管理幅度和管理层级的关系。成立一级政府的原因，是在相应的管理幅度上，能够比较集约和经济地管理相当部分的公共事务；设立下一级政府的理由，是上级机关管理幅度过大，部分公共事务按照行政区划进一步划小规模。因此，每一级政府设立的根据，是本级政府可以直接管理一部分公共事务，而不是单纯作为一个政策流转和任务下派的机构。在单一制国家内，上下级政府之间也不完全是纯粹的领导与被领导、指导与被指导的关系，在运行中也应当建立起符合实际的协作分工关系。本着集约和经济的原则，上级政府能更大幅度承担那些可以统一化、标准化和制式化的执法监督、行政管理和公共服务工作，而具有地方和基层特征的个性化事务和社会复杂类事务则交由基层政府处置。这样一种既有领导与指导，又有协作分工的政府间关系，符合未来基层治理的制度发展趋势。
其次，上下级政府建立良好的协作分工体系，还要解决基层政府的管理幅度和辖区规模问题。例如在设区的市以上的大城市，最基层的一级政府到底放在哪一层级比较合适？区作为最基层政府，管理幅度过大而不可行；街道作为最基层政府，管理幅度又过小而不经济。目前的做法是设立街道办事处这样一个准政府的中间办法。因此，要根本性地解决政府间关系，应当合理考虑政区合并和重新调整，争取在合适的幅度范围内，建立财政、人事、执法等方面权力配备齐全的完整政府。
最后，技术要为上级政府赋能。当前，运用大数据等智能技术为政府赋能成为各地的共识和趋势。由于在漏斗型的管理体制下，事务负担大规模流向基层，基层能力短板最为突出，因此当前问题的焦点就变成了技术如何为基层赋能。实际上，由于基层公共事务的特征是高度个性化、复杂化和情境化，而智能技术治理的优势领域是同质化事务，工作模式是标准化和制式化管理，智能技术在基层的运用是有限的。由于管理事务的规模幅度越大，技术治理的优势就越明显，技术赋能的重点应当是上一级政府大幅度的高效集约型管理。技术治理的重点应该是为上级政府赋能，而不只是赋能基层。
营造良好的基层治理生态，提高基层干部治理能力
困扰基层干部的难题与其工作环境息息相关。提升基层干部的战斗士气和工作能力，需要从基层治理生态入手。理论上，基层政府及其派出机构既是行政科层的最低层级、行政组织和链条的一个环节，同时也处于政府与社会临界面、政府管理服务与社会治理交织的复杂层，是党政机构、商业实体、区域单位、社会组织、市民村民多元主体合作协同的互动平台。因此，不能将基层简单视为行政末梢，它同时也是多元性、复合性、流动性的治理空间。基层治理生态的变化，不仅取决于看得见的制度和文件，更与权力关系、资源运用和信息流动息息相关。基层治理生态与上下级政府关系、基层治理主体合作水平、资源动员能力、基层干部能力水平、基层治理法治化水平等密不可分。
第一，构建与条线职能部门分工明确、合作顺畅的工作关系。公共事务的现代管理模式，建立在科学的类型分化基础之上。共性水平高、标准化程度高的公共事务，其处置的边际成本也较低，比较适宜采用“属事主义”原则，由条线职能部门在更大规模上、以更加经济集约的方式实施管理。而当前基层公共事务分类比较模糊，条线职能部门的职责与基层政府的兜底任务纠葛在一起，基层事务负担重，治理效果也不理想。为此，应当在基层政府和上级条线职能部门之间划定更为明确的事务边界，运用技术治理为条线职能部门赋能。在工作范围和工作规模上做减法，就是为基层干部减负降压。这有利于构建良好的治理生态，帮助基层干部钻研社区业务，提升专业化水平。
第二，提升基层治理主体的合作水平。上级政府的条线职能部门自上而下的介入，牵涉到基层治理的各个方面。多元合作主体如果形成治理网络，就可以形成“上面纵有千条线，下面也有一张网”的局面。基层治理网络的形成，既可以托举自上而下的治理体系，又可以避免社区治理碎片化，提升基层治理能力，并在此过程中，培养基层干部协作治理能力，学会用治理思维处理问题，涵育现代治理的素质和能力。
第三，提升基层治理的法治化水平。可建立群众与基层干部的良性互动机制，包括对基层干部正面形象的宣传教育、针对具体问题的协商民主过程、为了共同目标的协作治理等，有利于提高基层治理法治化水平。如果群众的满意度和获得感能够与基层治理法治化之间形成良性循环，为基层干部提供良好的干事创业环境，对于提升基层干部治理能力具有重要意义。
（作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授、博导，公共政策与治理创新中心主任）
【参考文献】
①周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：格致出版社，2008年。
②[英]帕特里克·敦利威著、张庆东译：《民主、官僚制与公共选择》，北京：中国青年出版社，2004年。
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