冯奎 国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员
日前发布的《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，加快县域内城乡融合发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，以县域为基本单元推进城乡融合发展。
在最近的讨论中，一些观点从县域的行政边界和地理的实体边界出发，将城乡融合的政策内容与举措限定在具体的县域边界范围内。这种认识需要进一步讨论。我们要全面准确理解中央文件和“十四五”规划中关于城乡融合与县域关系判断的本质要求，立足于县域，将其作为推进城乡融合的基本单元，以打通城乡要素流动的制度性通道为根本途径，在开放的背景条件下高质量地推进城乡融合发展。
立足于县域推动城乡融合发展
城乡融合发展有着现实而深刻的时代背景。城乡融合高质量发展，是现代化的重要标志，也是拓展发展空间的强大动力。有的人说城乡融合发展，主要就是推动乡村振兴，这并不完全准确。但推进城乡融合发展，如果没有政策的指向性，没有将乡村发展放在优先位置，那也没有找到主要矛盾和矛盾的主要方面。城乡融合发展，要实现城和乡更高质量的发展，但从中国发展的现状问题来看，农业农村要优先发展，发展的重心应进一步下移，转移到农业农村的主要承载空间即县域。
城乡融合应立足于推动县域发展，一定程度是要合理地纠正以往存在的城市偏向主义。城市偏向主义是一种发展观念，是站在城市本位的立场，认为只要城市（这里主要指“大城市”，尤其是大城市的城区部分）发展好了，国家和区域就会发展起来。城市偏向主义反映在基础设施、产业布局、公共服务配置、要素使用等各个方面，持续、过于强烈的城市偏向主义，会对乡村功能有所漠视，对乡村发展权利甚至有所侵夺。例如，学者们讨论到城市偏向主义，一个典型方面就是农村土地权益在分配使用中过度地支持了城市，而忽视了乡村。
从发展现状水平看，县域比大城市获得的资源相对要少，发展相对要弱。县内的精华在县城，以县城来作比较，2019年县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2， 以往多年形成的存量差距巨大。从消费潜力看，2019年县城居民人均消费支出仅相当于地级及以上城市城区居民的2/3。全国来看， 县域经济发展还存在“小散弱”问题，县域工业基础偏弱，对地区生产总值的贡献偏少。县域经济发展不平衡，产业规模小、链条短，特色主导产业不突出、竞争优势不明显；政府债务风险防控能力有待提高，财政大多只能保运转和保民生等。这些现象背后的原因是多方面的，有城乡区域发展阶段性的原因，有规模经济和集聚经济在发挥作用，其中也有一部分原因是城市偏向主义的观点及其支持的政策所致。
中央的文件确实讲到要“加快县域内城乡融合发展”，我的理解，城乡融合发展要立足于为农村、农民、农业服务，不能再一味地站在有利于城区的立场，将农村的要素大量抽走。因此，这也是针对城乡融合发展中已经存在的问题来说的，而不是指城乡融合的全部内涵与目标，不能将一个县封闭起来，以“小循环”的方式搞所谓城乡融合。
将县域作为城乡融合的基本单元
中国的城乡关系复杂，因此城乡融合的有效空间单元也是多种类型。从实践调查中看，适合作为城乡融合空间单元的有三类：都市圈、县域、发达镇。因此，需要在一个较为完整系统的体系中，来深化对城乡融合空间单元的认识，而在这个体系中，县域可以作为城乡融合的基本单元。这主要有三个方面的原因：
一是县域的普适性强。都市圈、发达镇仅适用于一些特定地区。一定意义上讲，我国的地级和地级以上城市都在形成各类发展水平程度不同的都市圈，其中以直辖市、省会、计划单列市为核心的都市圈发展程度最高。这些都市圈周边区域的城乡融合，受到都市圈核心城市的影响巨大。发达镇较多存在于东部沿海发达地区，如我国广东、上海、江苏、浙江就占了千强镇的将近2/3。这两类空间都可能作为城乡融合的空间单元， 但并不是所有地方都具备这样的条件。中部、西部、东北以及东部一些地区没有较为发达的都市圈和发达镇，但这些地方都有县域经济作为发展支撑。所以应将县域作为城乡融合的基本单元，但它不是唯一单元。
二是县域有稳定完善的行政主体，是城乡融合的关键性推动力量。城乡融合过程中，市场将起决定性作用，政府的作用关键而特殊。首先是因为城乡融合涉及构建促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展的各项工作，其中一些工作本身就是政府事权。还有一些工作，政府负有部分责任。另外，一系列改革都涉及政府职能的转变。在这个意义上讲，即便是在都市圈地区，市场力量已较为强大、各类市场主体较为多元化， 也还要充分发挥县镇乡等政府职能部门的作用，发挥县域作为空间单元的功能，推动城乡融合。
三是县域范围内的县城、小城镇与乡村要素齐全，是城乡融合的有效空间单元。世界各国城市统计制度不同，我国的县城、重点小城镇等，如参照一些国外的城市规模标准，在国外其实都是“城市”。城市的实质是它有规模集聚效应， 对周边地区提供服务。如果把县域看作是一个面，那么县城、重点小城镇、特色小镇，就是这个面上重要的节点。各地实践证明，充分利用好这些节点，使之能够借县域力量发展壮大，同时又能在全县发挥统筹的作用，推动和服务于乡村振兴，推动城乡融合。
打通城乡要素流动的制度性通道
城乡融合发展的困难在于各类要素在城乡之间的流动不充分、不平衡。因此，打通城乡要素流动的制度性通道，就是城乡融合的关键路径。
农业转移人口市民化排在城乡融合的首位。市民化的实现既可以是就近就地的，也可以是在县外或是省外实现。“十四五”规划提出，未来5年，城乡区域发展协调性明显增强，常住人口城镇化率提高到65%，就包含着数以千万离乡外出，并在各级各类城镇落户的农民工。为此，就必须巩固现有户籍制度改革的成果并继续深化改革。
农村土地资源要素进入城乡统一的建设用地市场事关农民的核心利益。这方面需要按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市。
推动各类要素由城入乡是城乡融合的主要方向。这将涉及城市人才入乡、工商资本入乡促进机制、科技成果入乡转化等。许多工作刚刚开始，还有大量的体制机制障碍阻碍要素流动。例如，目前返乡、下乡创业创新的人员将近1000万人，这部分人主要是在外创业有成的企业家或打工多年的农民工回到家乡。现实中存在的问题主要是城市工商企业人员、各类院校毕业生下乡渠道有待拓展；乡村创业就业条件较差，政策激励力度还需要加大；城市支持乡村发展、城乡人才交流等机制需要完善；一些地方农村集体经济组织缺乏人才引进机制，难以引人、用人、留人等。
推动城乡基本公共服务与基础设施共享共建是城乡融合的支撑基础。这包括推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，加快推动乡村基础设施提档升级，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护等。
在开放的环境下推进城乡融合需要加大改革力度
所谓“加快县域内城乡融合发展”等提法，具有明确的问题指向，不能脱离这个问题去做理解，将城乡融合搞成以县域为空间边界、固步自封。“以县域为基本单元推进城乡融合发展”，也需要考虑各种情况，因地制宜地加以实施。在构建新发展格局的过程中，推进城乡融合是重要内容，必须立足于县域，又要超脱于县域。
在开放的环境下借力、发力， 为此需要加大改革的力度，创新改革的思维。
在改革的目标上，要有系统论思维。要着眼于发展新格局，建立城乡一体布局结构体系、产业发展体系、要素保障体系、治理体系。
在改革的内容上，要有重点论思维。城乡融合既有工程建设， 也有体制建设。既涉及政府职能变化，也涉及市场空间利用。当前及未来一个时期，体制机制方面优化完善是城乡融合的重中之重，要推动城乡人口、劳动力、资金、技术、数据充分合理的双向流动，多向流动，打通堵点。
在改革的阶段上，要有进化论思维。有的县（市区）城乡融合刚刚起步，而有的已进入高质量发展阶段。国家关于城乡融合从宏观政策上设置了2022年、2035年、本世纪中叶等时间段的相应目标，因此我们要保持历史的耐心，做到久久为功。
在改革的模式上，要有特色论思维。城乡融合涉及区域特征千差万别，需要借鉴已有成功模式，更需要创新特色发展模式。
